Nouvelle-Calédonie : "L’accord d’Emmanuel Macron et Manuel Valls est plus fragile que celui de Rocard"
Indépendantistes et non-indépendantistes ont fait le "pari de la confiance". Ce 12 juillet, les délégations calédoniennes réunies à Bougival, en région parisienne, ont signé un projet d’accord sur le futur de la Nouvelle-Calédonie. Ce texte, qu’ils doivent désormais expliquer et défendre devant leur population, crée un "Etat de la Nouvelle-Calédonie" et une nationalité calédonienne aux côtés de la française, tout en maintenant le territoire dans la France. Un compromis "historique" selon les signataires, qui doit permettre à l’archipel de se reconstruire après les émeutes de mai 2024. L’espoir fragile d’un retour au calme, et de l’apaisement d’une société meurtrie. Alain Christnacht, ancien haut-fonctionnaire, corédacteur de l’accord de Nouméa en 1998, revient pour L’Express sur sa signification - et ses chances d’aboutir.
L’Express : Quel regard portez-vous sur le projet d’accord signé à Bougival ?
Alain Christnacht : D’une part, soulignons qu’il est positif qu’il y ait eu un accord. En avoir un est toujours mieux que de ne pas en avoir. Ne pas signer de texte, c’était rouvrir les incertitudes et le risque de violences. Ensuite, je trouve ce document assez équilibré. La meilleure preuve est que l’on se vante des deux côtés – indépendantistes comme non-indépendantistes – d’avoir gagné. Je trouve malgré tout que le texte est à ce stade plus fragile que les précédents accords de Matignon-Oudinot [1988] et de Nouméa [1998].
Pour quelles raisons ?
Il faut bien comprendre les moments dans lesquels chacun de ces textes a été négocié. Ils ont largement déterminé leur solidité. Prenez le plus récent, l’accord de Nouméa. En 1998, nous étions dans une période où les différentes parties étaient plutôt bien disposées. Les accords de Matignon-Oudinot, signés dix ans plus tôt, avaient porté leurs fruits, l’argent coulait à flot. Des infrastructures avaient été construites, des formations mises en place. Le cours du nickel était élevé. Tout le monde, ou presque, voulait de l’accord de Nouméa. La preuve : il s’est traduit par un référendum local cette fois – et non national – avec plus de 72 % des suffrages, donc plus des deux tiers, donnant leur accord.
La situation économique et sociale actuelle de l’archipel n’a rien à voir aujourd’hui. Il y a de moins en moins de médecins, d’infirmières. Les gens n’ont plus de ressources économiques – il n’y a pas de RSA en Nouvelle-Calédonie. On voit de plus en plus de SDF. La pauvreté augmente, pour ne pas dire la misère. Le système kanak, centré sur la tribu et qui protégeait des chocs économiques, a été délaissé par une partie de la jeunesse, partie vivre en ville dans la province Sud. Ces éléments – qui expliquent les mesures économiques évoquées dans le texte signé le 12 juillet – rendent plus difficile la signature d’un accord qu’en 1998.
A l’inverse, on peut retrouver des similitudes entre 1988 et aujourd’hui. Au moment de l’accord de Matignon, il a fallu la pression de Michel Rocard et "l’enfermement" pendant quarante-huit heures de deux leaders calédoniens – l’indépendantiste Jean-Marie Tjibaou et le non-indépendantiste Jacques Lafleur – pour parvenir à un accord intéressant, mais peu précis, de trois pages. Les précisions ne sont arrivées que quelques semaines plus tard, avec l’accord dit "d’Oudinot". Le texte a permis d’écrire le projet de loi fixant les dispositions nécessaires à un référendum. Ce dernier, voté en novembre 1988, a permis d’entériner les accords de Matignon. La Nouvelle-Calédonie avait un statut transitoire, en attendant l’autodétermination.
Si l’accord de Matignon était imprécis sur certains points, c’est bien parce qu’il avait été signé au forceps, dans un moment de tension extrême pour l’archipel. Les événements antérieurs à la signature de 1988 avaient fait plus de victimes que ceux de l’année dernière – 90 morts contre 14 –, mais la violence est présente dans les deux cas. Comme aujourd’hui, l’atmosphère politique qui précédait la signature était empreinte d’une grande méfiance. Comme aujourd’hui, on reprochait le côté "boîte noire" parisienne, sans retour aux bases militantes. Cet aspect a d’ailleurs posé beaucoup de difficultés aux indépendantistes et aux non-indépendantistes. De retour sur l’archipel, ils ont eu du mal à convaincre du bien-fondé de l’accord. Cela s’est vu dans les urnes. Quand on regarde le référendum de novembre et qu’on isole le résultat de Nouvelle-Calédonie, le taux de "oui" est plus faible qu’en métropole. Dans la province Sud, plutôt européenne, il est même négatif.
Les accords de Matignon-Oudinot ont cependant tenu, et ont même été prolongés par celui de Nouméa, en 1998. La comparaison devrait donner de l’espoir aux négociateurs de Bougival.
Oui, mais cette époque avait un atout : les deux camps étaient unis et dirigés de faion claire. Par Jacques Lafleur pour les non-indépendantistes, et Jean-Marie Tjibaou pour les indépendantistes du FLNKS. La poignée de main le montre : l’histoire n’a retenu que la photo où on les voit tous les deux. En 1998, Roch Wamytan pour l’Union Calédonienne (UC) et Paul Néaoutyine pour le Palika, deux composantes du FLNKS, étaient très différents mais complémentaires.
Aujourd’hui, la coalition du FLNKS est divisée. Ses composantes internes sont elles-mêmes très partagées. L’UC est par exemple désormais obligée de composer avec la cellule de coordination des actions de terrain (CCAT), les militants présents sur les barrages lors des émeutes. Emmanuel Tjibaou, président de l’UC, député indépendantiste, négociateur du projet d’accord de Bougival, est obligé de tenir compte de ces éléments – à l’inverse de son père, Jean-Marie, qui dirigeait un camp bien plus uni. Côté non-indépendantistes, les rivalités existent aussi. Rivalités d’autant plus fortes que les élections provinciales – que l’on n’a pas arrêté de repousser ces derniers mois – vont finir par avoir lieu. Aujourd’hui, le camp loyaliste est divisé entre les politiques partisans de l’accord, persuadés que l’opinion attend avant tout un texte pour reconstruire l’archipel, et les sceptiques. A l’inverse de 1998 et 1988, nous avons donc une sphère politique locale morcelée.
L’Etat a-t-il eu la même position en 1988, 1998, et aujourd’hui ?
Voilà une différence de taille ! Lors des accords de Matignon comme dans ceux de Nouméa, l’Etat était uni. Mitterrand et Rocard avaient leurs différences mais partageaient la même ligne politique. Quand Tjibaou a demandé un référendum – ce qui était de la compétence du président de la République – Mitterrand a dit oui. En 1998, nous aurions pu avoir une situation très différente, car nous étions en période de cohabitation. Quand Lionel Jospin a demandé à Chirac une révision de la Constitution – ce que l’on peut juger comme plus difficile à manier que le référendum –, le président a dit oui.
Aujourd’hui, le monde politique est beaucoup moins unanime. Le projet d’accord de Bougival est donc confronté à une autre difficulté : celle des divisions hexagonales. A Paris, les députés et les sénateurs devront voter la modification de la Constitution pour y inscrire l’Etat de la Nouvelle-Calédonie. Mais plusieurs émettent des doutes sur le texte de Bougival. Marine Le Pen entretient une position compliquée sur la Nouvelle-Calédonie. Laurent Wauquiez, président des députés LR à l’Assemblée nationale, a martelé le fait que l’archipel devait rester dans la France. A l’intérieur du gouvernement, Bruno Retailleau ne s’exprime pas publiquement sur le sujet, mais on apprend tout de même dans la presse qu’il est très proche des positions des élus LR-Rassemblement national non-indépendantistes. Le projet d’accord de Bougival est signé à quelques mois d’élections nationales – les municipales en mars 2026, la présidentielle l’année suivante. Cela compromet la sérénité des débats sur ce sujet, qui se porte toujours mieux quand il n’est pas l’objet de divisions à Paris.
Beaucoup ont pointé l’originalité, voire le manque de clarté du texte de Bougival concernant le statut de la Nouvelle-Calédonie. Que signifie ce statut "sui generis", "de son propre genre", créé pour l’archipel et pour l’occasion ?
Le texte a laissé beaucoup de professeurs de droit perplexes. Doit-on parler d’un protectorat, d’un Etat fédéré, d’un Etat associé ? Ils cherchent à tout prix à faire entrer ce texte dans une case qui n’existe pas, puisque l’archipel aurait effectivement à l’avenir un statut sui generis. En réalité, l’Etat de Nouvelle-Calédonie appartient à plusieurs catégories. Il obtiendrait une compétence internationale pleine et entière – une caractéristique qui relève de l’Etat associé. En parallèle, le partage des compétences avec Paris relève de l’Etat fédéré. Dans le même temps, les provinces ont également vu leurs compétences se renforcer, ce qui correspond à un modèle de fédéralisme interne. Cette absence d’étiquette rend les choses difficiles pour les politiques calédoniens.
Ils vont devoir populariser une solution éminemment complexe dans un temps réduit : les Calédoniens devront voter sur ce projet en février 2026. Soit six mois de débat, à relativiser en prenant en compte que la vie calédonienne ralentit fortement en fin d’année. Nouméa étant dans l’hémisphère Sud, l’été a lieu en décembre. Les débats sur l’archipel seront aussi orientés par ce qu’il se passera à Paris, avec le vote de la loi constitutionnelle, à l’automne, inscrivant la Nouvelle-Calédonie dans la Constitution. Il ne faut pas exclure que des élus demandent que le statut du territoire soit précisé au moment de ce vote. Préciser l’accord risque de le briser : le projet de Bougival a été conçu dans une forme ambiguë pour satisfaire toutes les parties. Peu de choses, dans ce calendrier, vont faciliter la tâche des délégations chargées de le populariser.
Pour le moment, nous avons donc un projet d’accord. Le nouveau statut de la Nouvelle-Calédonie sera, à Paris, inscrit dans la Constitution par une loi organique. Il se déclinera dans un autre texte : une loi fondamentale, pendant calédonien du texte voté dans l’Hexagone. Pouvez-vous expliquer à quoi elle correspond ?
Cette loi fondamentale sera uniquement votée par la Nouvelle-Calédonie. Comme à chaque fois, il y a deux lectures possibles. C’est un texte qui ressemble à une Constitution – sans en être une. Pour les indépendantistes, cette loi fondamentale sera présentée comme une quasi Constitution. Les loyalistes (non-indépendantistes) diront l’inverse. Ils pourront évoquer le cas des Länder allemands, ou des Etats-Unis, où chaque Etat dispose de sa propre Constitution – sans être indépendant.
Son contenu sera très important. Les indépendantistes mettront en valeur l’obtention de la nationalité. Les loyalistes, l’ouverture du corps électoral. En Nouvelle-Calédonie, seuls les citoyens inscrits sur les listes électorales depuis 1998 et leurs descendants peuvent voter aux élections provinciales. Les non-indépendantistes ont obtenu que ce corps électoral soit dégelé en deux temps. Le premier en 2026, pour les prochaines élections provinciales, où les personnes résidant depuis plus de quinze ans sur le territoire pourront voter. Le deuxième en 2031, où cette barrière sera abaissée à dix ans – à la condition, évidemment, que la loi fondamentale soit bel et bien adoptée par le Congrès calédonien.
Le projet d’accord de Bougival entérine-t-il une indépendance ?
Dans le préambule de l’accord de Nouméa, l’indépendance est définie par plusieurs critères : la pleine responsabilité internationale ; le transfert des compétences régaliennes ; la transformation de la citoyenneté en nationalité. Aujourd’hui, le texte de Bougival ne donne qu’une partie de ces critères – ceux de la compétence internationale et la nationalité. Donc oui, il y a des éléments d’indépendance, mais pas un passage complet à ce statut. Et non, ce n’est pas une indépendance. Tout le monde en est conscient.
Dans une tribune publiée par Le Monde, l’historien Louis-José Barbançon affirme pourtant qu’avec ce texte, "la question n’est plus une indépendance ou pas, mais quand et comment". Qu’en pensez-vous ?
L’accord de Bougival prévoit le transfert d’une compétence régalienne, la compétence internationale. Concernant les autres (justice, défense, monnaie, sécurité), l’accord de Bougival dit qu’elles peuvent être transférées – une par une ou globalement, partiellement ou non – selon la procédure suivante : il peut y avoir une demande des trois cinquièmes du Congrès calédonien. Ensuite, le gouvernement national est saisi et peut discuter de la proposition de transfert. Enfin, il faut que la décision soit validée par un référendum local. Au terme de cette procédure complexe, si l’on aboutit sur tous ces transferts, la Nouvelle-Calédonie deviendrait indépendante. Ce n’est pas le cas dans un premier temps, mais c’est possible. C’est d’ailleurs pour cela qu’il n’y a plus de référendum sur l’indépendance à une date donnée, comme dans les précédents accords. Donc oui, en effet, l’indépendance pourrait être acquise selon des votes successifs, mais selon une procédure qui suppose un consensus.