"Avoir un Etat social performant avec des impôts faibles est possible" : les leçons de l’économiste suédois Stefan Fölster

En France, il suffit qu’un responsable politique propose de baisser les impôts ou d’interroger l’efficacité des services publics pour être aussitôt taxé de « néolibéral » et soupçonné de vouloir « détruire notre modèle social ». Et pourtant, rien n’oppose une fiscalité modérée à un État-providence de qualité, juge l’économiste suédois Stefan Fölster.

Dans un rapport pour le think tank britannique Institute of Economic Affairs, ce professeur au Royal Institute of Technology de Stockholm a établi – avec son co-auteur, le chercheur Nima Sanandaji - un classement des États-providence les plus performants parmi 23 pays développés. Sur le podium : trois pays à faible fiscalité (Japon, Corée du Sud, Suisse), dont les prélèvements représentent moins de 35 % du PIB. Avec un taux de 45 %, la France occupe... la 18^e place. Pour L’Express, l’économiste revient sur ce classement qui, selon lui, n’a rien d’un paradoxe.

L’Express : Dans l’imaginaire collectif, les pays nordiques, avec leur forte pression fiscale, incarnent le modèle d’un État-providence efficace. Mais selon vous, cette affirmation n’est plus valable aujourd’hui. Pourquoi ?

Stefan Fölster : Comme la plupart des économistes, j’ai longtemps été convaincu par cette idée selon laquelle les pays à forte fiscalité – en particulier les pays nordiques – obtenaient les meilleurs résultats en matière de protection sociale. Et de fait, cela était exact il y a cinquante ans, quand la Suède affichait par exemple l’espérance de vie la plus élevée au monde.

Mais il y a quelques années, nous avons constaté avec d’autres économistes que de nombreux pays riches à faible fiscalité étaient en train de dépasser les pays à forte fiscalité sur des indicateurs très importants. C’est ce constat qui nous a conduits, mon co-auteur et moi, à mener une analyse systématique portant sur un large éventail de résultats concrets sur la performance de l’État-providence. Et là, les conclusions sont sans appel : un groupe de pays riches à faible fiscalité domine aujourd'hui presque tous les classements en matière de bien-être. Dans la plupart des cas, ces pays s’en sortent même légèrement mieux que ceux à forte fiscalité.

Cela ne veut pas dire – et c’est une précision importante – que la baisse des impôts améliore à elle seule directement l’efficacité des politiques sociales et des services publics. Ce que notre rapport montre, en revanche, c’est qu’il est possible d’obtenir de meilleurs résultats avec des impôts plus faibles.

Comment évaluez-vous, concrètement, l’efficacité d’un État-providence ?

Nous avons d'abord examiné un certain nombre d’indicateurs globaux, comme l’espérance de vie, qui est généralement considérée comme le reflet à la fois du niveau de richesse d’un pays, de la qualité de son système de santé et du degré d’égalité de sa société. Or, rien que sur cet indicateur, les résultats sont très révélateurs. La Suède, qui occupait la première place en 1970, est tombée à la huitième. La France, malgré une forte hausse de la fiscalité, stagne à la douzième place. En tête du classement figurent désormais des pays comme la Suisse, le Japon, la Corée du Sud ou encore l’Australie, autrement dit des pays riches mais avec une fiscalité inférieure à 35 % du PIB, tandis que la France atteint les 45 %.

Nous nous sommes appuyés sur douze indicateurs de performance de l’État-providence, tous disponibles sur une longue période et pour l’ensemble des pays étudiés. Pour l’éducation par exemple, nous retenons les résultats des enquêtes PISA en mathématiques, en lecture et en sciences. En santé, outre l’espérance de vie, nous avons analysé des données comme la mortalité maternelle à l’accouchement, le nombre de lits hospitaliers, etc. Enfin, nous avons un volet consacré à l’inclusion et à l’exclusion sociale, avec des critères comme la part de la population en situation de pauvreté matérielle, la proportion de jeunes inactifs, etc.

Ce qui se passe en France avec les retraites, par exemple, serait impossible dans ce genre de pays

Et c’est à partir de ces douze indicateurs que nous avons construit notre indice afin d'établir un classement final. Nous avons également réalisé des classements par catégorie (éducation, santé…), qui tous viennent corroborer notre thèse.

A quoi attribuez-vous la performance des pays à faible fiscalité ?

L’un des facteurs clés tient à la culture fiscale et politique de ces pays. Les responsables politiques savent que toute hausse d’impôts peut leur coûter cher dans les urnes, ce qui les oblige à être beaucoup plus économes et rigoureux dans l’utilisation de l’argent public. Ce qui se passe en France avec les retraites, par exemple, serait impossible dans ce genre de pays : jamais ils n’accepteraient un âge de départ aussi bas avec des pensions aussi élevées dans un tel contexte démographique et budgétaire. Au contraire, dans un pays où l’on sait que l’argent public ne tombe pas du ciel, élus comme citoyens s’efforcent de réduire au maximum les dépenses publiques annexes, celles qui ne relèvent pas du cœur de l’État-providence. Tandis que là où augmenter les impôts est perçu comme facile ou anodin, il existe moins de barrières à financer des dépenses superflues.

Une chose primordiale à noter à ce stade, et que beaucoup ignorent : lorsque les impôts augmentent, l’argent supplémentaire récolté ne va pas systématiquement dans nos hôpitaux, nos armées, nos écoles, mais très souvent vers des postes de dépenses moins prioritaires. À terme, cela se traduit inévitablement par une dégradation des performances de l’État social. C’est pour cette raison qu’en France, malgré des dépenses publiques record, de nombreuses personnes sont insatisfaites des services publics. Ce que nous montrons, c’est que plus l’État intervient dans tous les secteurs, plus il a besoin d’argent, sans pour autant satisfaire tout le monde.

C’est ce que vous appelez, avec votre co-auteur, "l’effet d’éviction de l’État-providence" (welfare state crowding out) ?

Absolument. Pour l’expliquer simplement, disons que lorsque la sphère d’intervention de l’État et son poids dans l’économie deviennent trop importants, les citoyens sont incités à se reposer davantage sur lui. Le problème, c’est que cela se fait aux dépens de la responsabilité individuelle : les autres formes de solidarité s’étiolent, l’épargne individuelle s’effondre, et surtout, l’allocation de l’argent public n’étant pas optimale, on arrive à ce résultat en apparence paradoxale selon lequel une augmentation des dépenses publiques ne s’accompagne pas d’une amélioration de la qualité des services publics et de la protection sociale.

C’est la raison pour laquelle certains pays à faible fiscalité sont plus efficaces dans la fourniture de prestations sociales. Mais attention, tous les pays à faible fiscalité ne produisent pas de bons résultats sociaux. Aux États-Unis, par exemple, ils affichent des performances assez médiocres dans presque tous les domaines. Même chose pour l’Espagne ou le Portugal, qui occupent respectivement la 22e et la 21e place du classement.

Justement, comment expliquer que certains pays à faible fiscalité s’en sortent bien, tandis que d’autres restent à la traîne ?

Pour bien comprendre, le plus simple est de regarder des cas concrets. Prenez les systèmes de santé suisses et japonais par exemple. S’ils sont efficaces, c’est parce qu’ils mettent en place une forme de concurrence qui incite à offrir des services de qualité. Au Japon, la concurrence se joue au niveau de la formation, car il existe des universités privées de médecine. En Suisse, elle se situe au niveau des compagnies d’assurance : comme un assuré peut facilement changer d'opérateur, les assureurs sont incités à mettre au point des modèles efficaces pour leurs clients, en proposant notamment des solutions numériques qui fonctionnent mieux. Ce mécanisme de concurrence favorise l’innovation et permet aux meilleures solutions de s’imposer sur le long terme.

Mais attention, toutes les concurrences ne se valent pas. Le système de santé américain est un excellent contre-exemple. En témoignent les débats sur les inégalités d’accès au soin ou les abus de certaines compagnies d’assurance. Au contraire, en Suisse, cette concurrence est encadrée par l’État, avec un mécanisme de redistribution entre compagnies qui permet aux plus modestes d’accéder des soins de qualité.

La France arrive 18e sur 23 dans votre classement, malgré un niveau de dépenses sociales parmi les plus élevés...

Sur la plupart des catégories, la France se situe dans le bas du classement. Sur l’éducation par exemple, elle occupe la 17^e place. Dans le domaine de la santé, elle affiche le deuxième niveau de dépenses le plus élevé, derrière les États-Unis, mais n’arrive qu’au dixième rang en matière de qualité des soins. Compte tenu du niveau très élevé de fiscalité – 45 % du PIB, soit le deuxième plus haut taux parmi les pays du classement -, ces résultats sont très décevants. Rappelons que le Japon et la Corée du Sud, qui occupent la première et la deuxième place du classement en matière d’éducation, ont un taux de fiscalité respectivement de 30 et 26 % du PIB.

La France pourrait prendre exemple sur la Suède, qui se trouvait à peu près dans la même situation que votre pays au début des années 1990. À l’époque, le niveau de prélèvements obligatoires dépassait 50 % du PIB. En quelques années, le pays est parvenu à le ramener à environ 42 %, sans détérioration de la qualité de son État-providence. Un tel ajustement est possible en France, encore faut-il consentir un certain nombre d’efforts. Les Suédois ont, entre autres, accepté une réduction très forte des aides au logement.

Avec la suspension de la réforme des retraites et les débats sur l’augmentation de la fiscalité des plus riches, rien n’indique que la prise de conscience des Français soit pour tout de suite…

La France est selon moi un excellent exemple de notre théorie sur l’effet d’éviction de l’État-providence. La nature des débats budgétaires, ces derniers mois, montre qu’il est beaucoup plus facile de proposer des augmentations d’impôts que des réductions de dépenses, tant ces dernières débouchent à chaque fois sur des conflits sociaux. Or, tant que l'on sait qu’il existe l'option "facile" qui consiste à augmenter toujours plus la pression fiscale, alors rien ne vous pousse à vous attaquer de front à la question de l’efficacité de l’État social. C’est donc, encore une fois, fondamentalement, un problème d’incitations.

Il est très difficile d’obtenir un soutien populaire pour des réformes douloureuses qui viseraient à une amélioration de l’efficacité des services publics. Cela est encore plus vrai dans les pays comme la France où la fiscalité est déjà très élevée et le secteur public particulièrement développé. C’est pourquoi dans de nombreux cas, ces changements interviennent à la faveur d’une crise, car elle permet de recentrer le débat sur les réformes favorables à la croissance et sur la réduction du périmètre de l’action publique. La Suède a vu venir la crise : le pays connaissait une situation similaire à celle de la France aujourd’hui, avec une croissance faible et des déficits budgétaires élevés, insoutenables à long terme. Lorsque la crise a finalement éclaté, soudainement les réformes sont devenues possibles. Les trente années qui ont suivi ont été marquées par une baisse importante des impôts, une croissance très solide, sans aucune répercussion sur la qualité de l’État-providence. Quant aux propositions d’augmenter les impôts des ultrariches pour combler le déficit ou financer de nouvelles dépenses, les économistes n’ont cessé de démontrer que ces mesures sont contre-productives. L’augmentation de la fiscalité peut inciter les contribuables fortunés à modifier leurs comportements, ce qui peut, au final, aboutir à une perte nette pour les finances publiques. C’est ce qu’on observe dernièrement en Norvège et au Royaume-Uni, où des hausses d’impôts ont suscité des départs importants.

En Suède, avant la suppression de l’impôt sur la fortune et de l’impôt sur les successions, de nombreuses études ont montré que le problème ne se limitait pas au risque de fuite des contribuables. Elles soulignaient également la difficulté de concevoir ce type d’impôts sans créer par la même occasion une multitude de niches fiscales. On peut mettre toute notre énergie pour colmater ces failles, mais à la fin, on se retrouve avec un système d’une complexité folle.

Certains objecteront qu’une baisse de la fiscalité peut certes améliorer l’efficacité du système, mais qu’elle risque de se faire au détriment de l’égalité...

Vous soulevez là une question centrale. Mais là encore, notre étude indique que les pays à faible fiscalité obtenant de bons résultats en matière d’État-providence ne négligent pas du tout ce point. Comme le montre le cas de la Suisse, ils veillent à intégrer des mécanismes de redistribution dans leurs systèmes de santé, même lorsqu’ils reposent sur une dose de concurrence ou de prestations privées.

Et surtout, parce que ces pays se portent mieux économiquement – en partie grâce, justement, à leur fiscalité légère -, l’accès à l’emploi y est plus facile, et leurs performances en matière d’intégration par le travail, de taux de chômage, sont meilleures. Donc les pays que nous identifions dans notre rapport comme étant performants n’ont absolument pas renoncé à l’idéal d’égalité, ils ont simplement trouvé de meilleures façons de la promouvoir.