Consejo Nacional de Trabajo: posibilidades y limites del diálogo social, por Enrique Fernández-Maldonado
Hace unos días, el Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo (CNTPE) celebró veinticinco años de reinstalado. Este espacio de diálogo tripartito, consultivo y no vinculante (con participación del Estado, las centrales sindicales y los principales gremios empresariales) se constituyó inicialmente en los años ochenta, durante el segundo gobierno de Fernando Belaúnde, pero desapareció en los noventa, cuando Alberto Fujimori ejercía la presidencia. Con la transición política del 2000, el CNTPE volvió a activarse y se convirtió en un referente del diálogo social multiactor en el ámbito de las relaciones de trabajo. La apuesta por el diálogo y el consenso como mecanismos de gobernanza, cohesión social y resolución de conflictos representaba su principal activo político, en el marco de una institucionalidad democrática que buscaba reconstituirse del autoritarismo.
A lo largo de este tiempo, el CNTPE ha acompañado varios procesos, algunos de ellos importantes, aunque el saldo en términos de políticas es modesto. Si entre sus objetivos fundantes estaba modernizar el marco laboral heredado del fujimorismo, proponiendo una ley general o código de trabajo que centralizara y brindara coherencia a las decenas de regímenes existentes, y de paso equilibrara la relación entre empresas y sindicatos, esta norma nunca se dio. A pesar de que en diversos momentos (2004, 2008, 2011) los actores lograron cierto nivel de consenso, desde el Ejecutivo y el Parlamento se arrastraron los pies y su aprobación nunca se concretó. Esta situación erosionó la credibilidad del CNTPE y propició que su marcha fuera intermitente. En varios momentos, el retiro de las centrales sindicales y gremios empresariales paralizó su funcionamiento, afectando incluso procesos interesantes, como la mesa técnica del salario mínimo, donde se logró acordar un mecanismo de ajuste automático que terminó, como ironizan algunos dirigentes, “en la congeladora”.
A la falta de voluntad política de los últimos gobiernos para materializar los avances y acuerdos alcanzados en el CNTPE se suma el escaso diálogo que existe entre empresas y trabajadores, déficit que responde a mutuas desconfianzas estructurales, pero que tampoco se busca revertir desde las instancias estatales encargadas de promoverlo. Un ejemplo de ello es la exclusión del CNTPE como espacio de debate y concertación programática cuando se aprobó la Ley Pulpín (2015), la Política Nacional de Competitividad y Productividad (2018) y su reglamento (2019), normas que incorporaban importantes aspectos laborales; o durante el periodo de la pandemia, con las modificaciones a la Ley de Promoción Agraria (2020); o, más recientemente, cuando el Ejecutivo suspendió los decretos supremos sobre tercerización y derechos colectivos, aprobados en el gobierno de Castillo.
¿Puede el CNTPE contribuir a superar la falta de confianza y voluntad de los actores, reducir la asimetría de poder y generar incentivos para avanzar hacia acuerdos legítimos y duraderos? Ciertamente, es un objetivo ambicioso, pero posible bajo determinadas condiciones. Del lado empresarial, esto pasa por reducir su resistencia a cambios en la regulación de las relaciones colectivas que restituyan poder sindical y mejoren la redistribución del ingreso (por vía de la negociación colectiva sectorial). En el caso de los sindicatos, la apuesta por el diálogo social pasa por fortalecer sus capacidades de persuasión y propuesta, y dejar de percibirlo como coartada empresarial para dilatar acuerdos (a todo nivel).
Pero el desafío mayor pasa por el Estado: en todo este tiempo, ningún gobierno asumió con convicción la actualización de la regulación laboral (salvo para flexibilizar y desregular más). En este contexto, el CNTPE devino en un espacio de diálogo performativo, carente de resolución vinculante y, por tanto, de eficacia para orientar la política laboral y la participación significativa de los actores, más como una instancia de validación simbólica y legitimación democrática que como el espacio para el codiseño de políticas públicas laborales.
La continuidad del CNTPE es fundamental para avanzar hacia un sistema de relaciones laborales democrático e inclusivo, lo cual exige, cuando menos, una revisión de su sistema de gobernanza, dadas las particulares características que adopta el diálogo social en nuestro país. Modernizar su reglamento interno para garantizar que los acuerdos se traduzcan en decisiones de política (¿por mayoría calificada? ¿vinculación mínima de acuerdos?). Generar las condiciones para una mejor articulación entre el Ejecutivo y el Congreso, y que el CNTPE sea el instrumento de acuerdo político y social con incidencia real en la economía y en la vida de las personas. El caso de construcción civil es una experiencia que hay que mirar con atención.