Gobernaciones débiles, promesas grandes y ¿50-50?

El domingo 22 de marzo próximo, Bolivia elige gobernadores y alcaldes en un contexto político muy distinto al de las dos últimas décadas. El MAS, partido que dominó la política nacional en el último periodo, ha desaparecido prácticamente del escenario electoral. El presidente Rodrigo Paz llegó al poder con una promesa que movilizó votos en todo el país: 50-50. La redistribución de la mitad de los recursos fiscales hacia las regiones. Así, las gobernaciones, esas instituciones que nunca terminaron de consolidarse como actores de peso en la mayor parte del territorio nacional, vuelven a estar en el centro del debate. La pregunta que atraviesa todo esto es una sola: ¿qué pueden hacer realmente las gobernaciones bolivianas con lo que tienen, y con lo que se les promete?

El nivel olvidado del Estado

Antes de responder esa pregunta, conviene entender por qué las gobernaciones llegaron a este momento en una posición de debilitamiento. Para el economista e investigador Armando Ortuño, la explicación tiene raíces históricas profundas. «El nivel intermedio siempre ha sido el nivel menos desarrollado de los procesos autonómicos y de descentralización en el país», afirma. «El poder central siempre ha tenido más dificultad de delegar poder a los niveles departamentales. Tal vez pensando que el nivel departamental es un nivel que se puede poner en cuestión la unidad del Estado si se fortalece demasiado”.

Esa desconfianza estructural se tradujo en una preferencia histórica por descentralizar hacia municipios, no hacia departamentos. La Ley de Participación Popular de 1994 —la reforma descentralizadora más importante antes de la nueva Constitución— fue un proceso de base municipal. Y cuando llegaron las autonomías, el nivel departamental nunca obtuvo ni las competencias ni los recursos que habrían hecho la diferencia.

Los números lo confirman con dureza. El presupuesto de las gobernaciones es hoy menos de la mitad del que tenían en 2015, al final de la bonanza. Para ponerlo en perspectiva: tres ministerios —Gobierno, Defensa y Obras Públicas— manejaron recursos similares a los de todas las gobernaciones juntas, de acuerdo a los datos del Presupuesto General del Estado en 2025. «El nivel de la gobernación no tiene recursos importantes. Y menos recursos implica, obviamente, menos capacidad política para hacer cualquier cosa», resume Ortuño.

El ciclo del MAS: centralismo, resistencia y vaciamiento

Sobre esa debilidad estructural se montó, desde 2006, un gobierno que agravó el problema. El MAS fue, en palabras del sociólogo y politólogo Daniel Moreno, «un partido centralizador» que reconcentró recursos y poder en el nivel nacional. Pero su efecto más paradójico no fue el del centralismo directo, sino el de la distorsión que produjo la bonanza económica sobre el modelo autonómico.

«Los municipios dejaron de mirar al costado para mirar hacia arriba», explica Moreno. «De arriba se distribuía, había dinero. Y eso fue un incentivo para la acción individual, para la alianza con el nivel central y no con el nivel horizontal». Las mancomunidades —instrumentos de cooperación intermunicipal que habían florecido precisamente en la escasez de la década de 1990— se vaciaron. Cada nivel de gobierno se cerró sobre sí mismo. Como resultado, lo que se tiene es una compartimentalización de la gestión pública. Todo el mundo optó por manejarse como un feudo.

Como señala el abogado y exministro Gustavo Pedraza, «las mancomunidades que existían se han debilitado y han desaparecido prácticamente».

El resultado más visible de esa lógica es Santa Cruz de la Sierra: un área conurbada de más de dos millones de habitantes que no tiene hoy una sola política pública metropolitana coordinada.

Tres instantáneas departamentales

El bastión cruceño y su reinvención

Santa Cruz es la excepción que confirma la regla. Es el departamento donde la gobernación funciona como un actor político de peso real, con identidad territorial propia, con recursos provenientes de regalías y con una historia institucional construida en torno a la reivindicación regional. «Santa Cruz, como territorio, como departamento, siempre fue el contrapeso natural de ese gobierno concentrador y centralizador de poder y de recursos», dice Pedraza. «Por lo tanto, esta gobernación es la que mayor protagonismo tiene, justamente por esa condición de contrapeso democrático y social”.

Esa fortaleza, sin embargo, estuvo siempre atada a dos condiciones que hoy se están erosionando simultáneamente: la existencia del MAS como adversario que le daba cohesión al bloque regional, y la disponibilidad de recursos hidrocarburíferos que financiaban la gestión. «Las gobernaciones solamente funcionan como bastión de poder regional cuando hay un opuesto claramente identificable y cuando existe la otra condición: que las gobernaciones son capaces de manejar recursos», observa Moreno. «Habrá que ver cómo pueden proyectarse con la ausencia de esos dos factores”.

La disputa electoral del 22 de marzo en Santa Cruz refleja precisamente esa transición sin rumbo claro. Candidatos como Juan Pablo Velasco, de la Alianza Libre de Quiroga, y Branko Marinković, del Movimiento Demócrata Social, compiten en un escenario donde el discurso autonómico ya no tiene el mismo adversario que le daba energía. «Un primer paso natural en este nuevo ciclo», propone Pedraza, «es que se replantee el Estatuto Autonómico. Que pueda rediscutirse y ampliar las competencias de la gobernación y su capacidad de generar recursos propios”.

La Paz: poder sin territorio

La gobernación de La Paz es, en muchos sentidos, el contrapunto exacto de Santa Cruz. Situada en el corazón político del país, sede del gobierno central, capital administrativa de Bolivia, debería ser un actor de primer orden. No lo es. «La relevancia política del gobernador en La Paz es muy, muy pequeña», dice Ortuño sin rodeos.

Las razones son múltiples y se refuerzan mutuamente. Sin regalías hidrocarburíferas, la gobernación paceña ha dependido históricamente de las transferencias del gobierno central. Está comprimida entre dos municipios enormes —La Paz y El Alto— que tienen más recursos y más legitimidad que ella. Y, a diferencia de Santa Cruz, no puede siquiera invocar la distancia del poder central como argumento de autonomía: el gobierno nacional está literalmente enfrente. «Ni siquiera tiene esa ventaja de estar lejos del centro», resume Ortuño.

A esto se suma una particularidad socioeconómica que Ortuño describe con precisión. «Las élites políticas paceñas, burocráticas y empresariales dependen de sus relacionamientos con el gobierno central, no de una economía enraizada en el territorio, como es el caso de Santa Cruz”. Son élites importadoras, comerciales, cuya fuente de recursos no pasa por el territorio departamental sino por sus relaciones con el mundo. El ámbito informal paceño, enorme y dinámico, tampoco arraiga en el territorio. «Depende de sus relaciones con China, con Perú, con Chile, y los puertos en esa zona”, afirma el economista.

Frente a esa debilidad estructural, la pregunta electoral de La Paz tiene un componente adicional: ¿puede un candidato como Luis Revilla, de perfil urbano y occidental, romper la tendencia histórica que favorece a candidatos de impronta aymara? «Cuando lo pones en escala departamental», advierte Ortuño, «evidentemente va a pesar la impronta aymara, porque las personas de origen aymara o relacionadas con ese mundo son al menos dos tercios de la población del departamento”. La respuesta llegará el domingo de las elecciones.

Cochabamba: la alcaldía devora a la gobernación

En Cochabamba, la institución políticamente más relevante no es la gobernación sino la alcaldía. Y eso, en este caso, no tiene que ver con diseño institucional sino con una persona: Manfred Reyes Villa. «El alcalde de Cochabamba ha tenido desde el inicio pretensiones de proyectarse políticamente a nivel nacional y ha usado la alcaldía de Cochabamba para ese fin», dice Moreno. «El gobernador no tenía las mismas pretensiones”.

La gobernación cochabambina pagó un precio alto por haber funcionado durante años como aliada funcional del MAS. «La gobernación de Cochabamba aceptó del gobierno nacional un conjunto de condiciones comparativamente desventajosas para la región», señala Moreno. Pone como ejemplo el caso de Misicuni. «El financiamiento de ese proyecto sigue siendo pagado por los recursos de la gobernación. Otros proyectos similares en otros lugares del país han sido cubiertos completamente con fondos nacionales”.

El escenario electoral es abierto. La fragmentación del voto hace probable lo que Moreno califica como un hecho inédito. «Lo más probable es que se dé un escenario histórico de elección del gobernador por segunda vuelta en Cochabamba”. Sea quien sea el ganador, enfrentará la misma restricción. «Cualquiera que asuma la gobernación va a tener que enfrentarse a condiciones de financiamiento muy diferentes a las que han permitido tener algunos momentos de bonanza y de inversión a nivel departamental”, advierte Moreno.

Autonomía en deuda: el balance incómodo

El diagnóstico de los tres analistas es convergente en lo esencial: la autonomía no cumplió la expectativa ciudadana. La causa principal no fue la mala gestión de las autoridades —aunque eso también ocurrió—, sino la ausencia crónica de recursos. «El gobierno del MAS reconcentró los recursos financieros a un nivel donde los presupuestos de las gobernaciones llegaron a ser prácticamente irrisorios», dice Pedraza. «Si no hay recursos, la autonomía de los departamentos nunca ha existido realmente”, remata.

Pero reducir el problema al MAS sería, como advierte Ortuño, un diagnóstico incompleto. El déficit fiscal del Estado boliviano supera el 10% del PIB y acumula once años consecutivos. El FMI proyecta para Bolivia una inflación del 15% y un crecimiento del 1,1% en 2025, el peor de América Latina. En ese contexto, hablar de redistribución es hablar de repartir menos, no más. «Un proceso de descentralización en el que el conjunto del Estado boliviano tiene que ahorrar entre 2.500 y 3.000 millones de dólares en los próximos años», advierte Ortuño, «no puede prometer más recursos. Puede prometer gastar mejor”.

Y paradójicamente, la escasez podría ser el catalizador que la bonanza no fue. «Ahora debería ser un buen momento para replantear las mancomunidades», dice Pedraza. «La escasez de recursos es un incentivo para sumar esfuerzos: gestión metropolitana, infraestructura compartida, cuidado de cuencas y ecosistemas”. Pero eso requiere, coinciden los tres, un cambio de lógica en todos los niveles: menos centralismo en el gobierno nacional, menos centralismo también en las propias gobernaciones respecto a sus territorios. Y menos autosuficiencia de los municipios grandes que durante años no tuvieron ningún incentivo para negociar con nadie.

El 50-50: oportunidad o espejismo

El 50-50 llegó a la campaña electoral como un significante vacío —cada quien veía en él lo que quería— y, a meses del inicio del nuevo gobierno, sigue sin tener contenido operativo concreto. «Nadie sabe bien qué es esta cosa», dice Moreno con franqueza. «A tres meses del inicio del nuevo gobierno, ¿alguien puede explicar qué es?»

Hay, sin embargo, una novedad que puede hacer la diferencia. Los tres entrevistados coinciden en que Bolivia tiene por primera vez en décadas un presidente que parece genuinamente comprometido con la descentralización. «En todos los procesos anteriores hemos estado bajo liderazgos políticos centralizadores», recuerda Ortuño. «Evo Morales era un gran centralizador, pero también lo era Gonzalo Sánchez de Lozada. Tener ahora un liderazgo presidencial que apuesta auténticamente a la descentralización es una novedad”.

El problema es que esa voluntad política opera en el peor contexto posible. Y el riesgo mayor no es que el 50-50 fracase en silencio, sino que genere ansias que no puede cumplir y derive en conflicto. «Hay que parar los excesos de expectativas», advierte Ortuño. «El gran mito es que hay mucha plata en el gobierno central que se puede descentralizar. Con un déficit del 11% del PIB estamos gastando 11% más de lo que tenemos. No hay excedente que repartir; hay que cortar”, puntualiza.

La advertencia de fondo es compartida por los tres analistas invitados: antes de repartir hay que definir qué se reparte, entre quiénes y para qué. «Si no se enfrenta esto con un diálogo honesto y abierto», concluye Moreno, «la agenda de renovación de las autonomías no tiene cómo prosperar”. El 22 de marzo inaugurará un nuevo ciclo de autoridades subnacionales. Lo que hagan con él —en La Paz, Santa Cruz, Cochabamba y en el resto del país— dependerá menos de la promesa del 50-50 que de si Bolivia logra, por fin, tener esa conversación pendiente.

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