Новые правила национального режима в государственных закупках

Законодательство, регламентирующее порядок применения национального режима в государственных закупках, с наступлением 2026 года не претерпело радикальных изменений. Однако этого нельзя сказать о доктрине. На излете 2025 года вышло несколько важных разъяснений регулятора, которые касаются базовых аспектов национального режима.
Дмитрий Александрович Казанцев, член Совета ТПП РФ по развитию системы закупок в России, кандидат юридических наук
Текст постановления № 1875[1], которое сегодня является основополагающим нормативным актом в области национального режима при проведении закупок, корректируется путем внесения локальных уточнений и точечных настроек. И это вполне оправданно не только с точки зрения обеспечения стабильности правового регулирования как одного из ключевых факторов развития хозяйственных отношений. Перед регулятором области применения национального режима стоит задача поиска сложного баланса. С одной стороны, отечественным производителям действительно нужна поддержка — и рынок государственных закупок может при определенных условиях стать ключевой мерой такой поддержки. С другой стороны, сама идея государственных закупок требует корректировки для того, чтобы стать драйвером импортозамещения: ведь применение защитных мер автоматически означает ограничение конкуренции и повышение цены госзакупки, что входит в прямое противоречие с изначальными идеями контрактной системы. Но если мы хотим закупать именно отечественное, то необходимо быть готовым к тому, что на закупки придется тратиться больше.
На обеспечение достижения государственно значимой цели привлечения инвестиций в отечественные производства направлен и особый порядок расчета и обоснования начальной (максимальной) цены контракта на поставку продукции, включенной в приложения № 1 и № 2 к постановлению № 1875. Ведь если принимать к такому расчету цены, например, китайских аналогов, то любой заказчик получит Н(М)ЦК, неприемлемую для российских производств. Именно по этой причине заказчик обязан принимать для обоснования Н(М)ЦК лишь цены российской продукции.
Специфика инструментария государственных и муниципальных закупок, в которых при выборе победителя ключевое значение всегда имеет цена, предопределяет то, что эти меры направлены на защиту прежде всего от некачественных, но дешевых зарубежных аналогов. И в этом смысле импортозамещение в закупках направлено одновременно на достижение двух целей.
Во-первых, это обеспечение возможности поставки не только и не столько дешевых, сколько качественных товаров. Да, само по себе импортозамещение не является гарантией качества. Но все же оно предполагает хотя бы базовый «отсекающий» критерий, позволяющий заказчику отклонить самые дешевые предложения заведомо сомнительного качества.
Во-вторых, что еще важнее, новые правила национального режима призваны помочь регулируемым заказчикам не перекачивать по итогам закупок деньги в экономику соседней страны, а хотя бы часть средств направить на развитие отечественных производств. В этом контексте отказ от принципа «закупаем самое дешевое» приобретает особенное значение: бюджетные средства и средства государственных компаний становятся инвестициями в отечественную промышленность, что при должной реализации способно дать мультиплицирующий эффект. Проще говоря, чем больше будет вложено в экономику сегодня, тем более конкурентная среда появится завтра. И вот тогда качественная конкуренция между независимыми отечественными производителями даст и ценовой эффект.

Принцип поиска наименьшей цены перестает быть главенствующим, а отходит на второй план, уступая место принципу поддержки отечественных производств

Однако это лишь первое приближение к проблеме. С точки зрения целей долгосрочного развития, безусловно гарантированный рынок сбыта не менее опасен, чем полное отсутствие рынка сбыта. Иными словами, для прогресса не нужна шоковая терапия, но нужна постоянная и здоровая конкуренция. Без наличия или хотя бы перспективы такой конкуренции не стоит ожидать функционирования конкурентоспособных производств даже той продукции, которая включена в приложение № 1 к постановлению № 1875.
В целом практика исполнения норм о национальном режиме заставляет нас вновь и вновь обращаться к базовому правилу: поддержка возможна лишь для уже существующих производств. Законодательные преференции стимулируют развитие имеющихся отраслей промышленности, а вовсе не создают их.
Наконец, еще более глубокое погружение в практику закупочного импортозамещения ставит перед нами проблематику оплаты поставки отечественной продукции. Ведь для того, чтобы получить инвестиции в развитие промышленности, производителю мало выиграть подряд — ему нужно получить деньги за поставку.
Новеллы постановления № 1875
Сочетание всех этих факторов требует от регулятора осторожности в вопросе корректировки норм постановления № 1875 и дополнения приложений к этому постановлению новых товарных позиций. Так, с 1 января 2026 года в приложение № 2, предусматривающее применение ограничения по принципу «второй лишний», постановлением Правительства РФ от 29 августа 2025 года № 1326 введены новые медизделия. С 1 июля 2026 года постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2025 года № 2098 в тот же перечень планируется включить литийионные аккумуляторные батареи. А постановление Правительства РФ от 18 декабря 2025 года № 2062 также с 1 июля предполагает дополнить уже приложение № 1 (требующее полного запрета на закупку импортных товаров) рыбной продукцией. Постановление Правительства РФ от 19 декабря 2025 года № 2067 года с 1 января 2026 года отменяет исключение для экстренных закупок вещевого имущества для Вооруженных сил России. Теперь даже при экстренных закупках необходимо применять защитную меру в виде запрета.
Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2025 года № 2225 продлены переходные положения, дозволяющие подтверждение места производства ряда медицинских изделий и лекарственных средств сертификатом СТ-1, реестровой записью без баллов и совокупностью документов. Наконец, по итогам закупок с применением защитных механизмов, предусмотренных постановлением № 1875, теперь необходимо отражать номера записей из реестра российского или евразийского ПО либо номера записей из российского или евразийского реестра промтоваров с указанием совокупного количества баллов (при наличии такового). Это новое правило госзаказчики обязаны соблюдать при формировании отчетности по всем закупкам, объявленным после 1 января 2026 года, если в закупке фигурировал запрет или ограничение.
Поставка товара при выполнении работ
Сложно переоценить значение тех разъяснений, которые дал к началу 2026 года регулятор относительно проблемных вопросов применения правил национального режима. Эти вопросы оставались предметом дискуссии в течение всего прошлого года. Одним из самых острых вопросов такого рода стала возможность уклонения от защитных мер при проведении закупки на выполнение работ или оказание услуг.
Постановлением № 1875 прямо предусмотрено, что и защитная мера в виде запрета, и защитная мера в виде ограничения по принципу «второй лишний» касается «закупок товаров (в том числе поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг)» при условии, что этот товар поименован, соответственно, в приложении № 1 или в приложении № 2 к этому постановлению. Но как быть, если товар фигурирует при исполнении подряда, однако заказчик не считает это поставкой?
По общему правилу, если при выполнении работ или оказании услуг подрядчик (исполнитель) использует товар, но в извещении о закупке такое использование не названо именно поставкой, это дает возможность не применять правила импортозамещения. И в целом это логично: если поставщик при проведении ремонта использует импортную кисть или даже импортный отбойный молоток, то происхождение его инструмента само по себе не охватывается понятием «закупка», а значит, не подпадает и под защитные механизмы, устанавливаемые в рамках закупки.
Однако, как можно догадаться, и в этом случае возможны злоупотребления. Например, заказчику нужен ремонт помещения, а поставщик использует для этого ремонта импортный цемент (хотя цемент входит в перечень приложения № 2 к постановлению № 1875). Или устанавливает в ходе ремонтных работ импортные лифты (хотя лифты и вовсе указаны в приложении № 1, а значит, для них действует запрет на импортные поставки). Как квалифицировать эти ситуации?
Представляется, что для ответа на вопрос о том, состоялась ли при выполнении работ или оказании услуг именно поставка товара, необходимо оценить несколько аспектов. Во-первых, предназначен ли товар для обеспечения поставщику возможности выполнить подряд, или же для обеспечения заказчику возможности пользоваться результатами выполненных работ? Во-вторых, остается ли физически по завершении работ товар у поставщика, или же переходит заказчику? Наконец, теряет ли товар свои товарные свойства после завершения работ?
Например, инструменты, используемые поставщиком при выполнении работ, могут входит в перечень приложения № 1 к постановлению № 1875. Однако они предназначены исключительно для выполнения подрядчиком ремонтных работ, они не используются заказчиком по их завершении и вообще физически остаются у подрядчика. А значит, инструменты лишь используются подрядчиком для выполнения работ, а не поставляются заказчику. И значит, требование об импортозамещении инструментов подрядчика является избыточным.
Цемент, в отличие от инструментов, по завершении работ физически остается у заказчика. Однако он теряет свои потребительские свойства. Проще говоря, в результате работ из цемента и других элементов создается опорная конструкция. А потому цемент проходит по категории товара, потребляемого при выполнении работ. Это не поставка.
Наконец, лифт не просто физически остается у заказчика и сохраняет свои потребительские свойства, но и служит именно цели использования заказчиком результата выполнения работ. И вот лифт уже сложно приравнять к инструментам поставщика. Лифт — это пример товара, поставляемого при выполнении работ.
До конца 2025 года эти рассуждения существовали де-факто лишь на уровне доктрины, тогда как в правоприменительной практике можно было встретить противоположные выводы в отношении практически идентичных ситуаций. Письмом Минфина России от 29 декабря 2025 года № 24-01-06/127713 были обобщены доктринальные выводы экспертов, привлечены базовые положения гражданского законодательства и в целом продемонстрирован высокий уровень системного толкования норм различных отраслей права. Выводы письма точны, ясны и могут использоваться де-факто как нормы прямого действия:
«Принимая во внимание положения ГК РФ, на котором в том числе основано законодательство РФ о контрактной системе <...>, касающиеся оборотоспособности объектов гражданских прав (статья 129 ГК РФ), к числу которых относятся вещи (статья 128 ГК РФ), соответственно, товары (пункт 1 статьи 454 ГК РФ), касающиеся неделимых вещей (статья 133 ГК РФ), к товару, поставляемому заказчику (в том числе при выполнении поставщиком (подрядчиком, исполнителем) закупаемых заказчиком работ, оказании поставщиком (подрядчиком, исполнителем) закупаемых услуг), относится неделимая вещь.
<...> Учитывая изложенное, предусмотренные постановлением № 1875 „защитные“ меры распространяются на товар, который в совокупности:

фактически передается поставщиком (подрядчиком, исполнителем) заказчику, принимается и оплачивается заказчиком;
является неделимой вещью (вещь, раздел которой в натуре невозможен без разрушения, повреждения вещи или изменения ее назначения и которая выступает в обороте как единый объект вещных прав, является неделимой вещью и в том случае, если она имеет составные части)».

При этом не важно, именуется ли соглашение «контрактом на проведение работ по монтажу объекта с использованием оборудования подрядчика» или «контрактом по монтажу оборудования, поставленного подрядчиком, на объекте заказчика». Ведь, как справедливо указал Минфин России, «согласно пункту 47 постановления Пленума Верховного суда РФ от 25 декабря 2018 года № 49 „О некоторых вопросах применения общих положений Гражданского кодекса РФ о заключении и толковании договора“ при квалификации договора для решения вопроса о применении к нему правил об отдельных видах договоров (пункты 2 и 3 статьи 421 ГК РФ) необходимо прежде всего учитывать существо законодательного регулирования соответствующего вида обязательств и признаки договоров, предусмотренных законом или иным правовым актом, независимо от указанного сторонами наименования квалифицируемого договора». Проще говоря, правовая природа договора определяется не его названием, а его сутью.
В разъяснении регулятора ясно указаны два ключевых признака, совокупность которых позволяет говорить о поставке товара при выполнении работ (оказании услуг). Во-первых, это фактическая передача товара поставщиком заказчику в рамках исполнения контракта. Во-вторых, это сохранение неделимости вещи по итогам исполнения контракта.
Этим точно проведена черта между поставляемыми товарами, с одной стороны, и потребляемыми и используемыми — с другой. Более того, в самом письме приведены точные примеры как товара, используемого при выполнении работ или оказании услуг (этот товар не передается заказчику. «Например, экскаватор, используемый при выполнении закупаемых работ по строительству, или самолет, используемый при оказании закупаемых услуг воздушного транспорта»). Так и товара, потребляемого при выполнении работ или оказании услуг («например, природные (песок), искусственные (кирпич), вяжущие (цемент) строительные материалы при выполнении работ по строительству или расходные материалы, дезинфицирующие средства при оказании услуг по уборке»).
Строгое логическое разграничение, предельно ясно сформулированное в письме Минфина России от 29 декабря 2025 года, не отменяется даже тем фактом, что подрядчик по итогам строительных работ не сдает заказчику, например, лифт в запечатанном ящике и по отдельной накладной, а монтирует этот лифт на объекте заказчика. Между тем не раз и не два в течение 2025 года на практике именно порядок бухгалтерского учета товара, фактически поставляемого при выполнении работ или оказании услуг, рассматривался как критерий применения или неприменения норм постановления № 1875.
Однако порядок бухгалтерского учета лишь отражает реальную природу правоотношения, а вовсе не определяет ее. Да, заказчику можно рекомендовать обособленное указание в ТЗ товаров, поставляемых при выполнении работ, и их обособленную постановку на бухгалтерский баланс после приемки результатов выполнения работ. Однако сам по себе порядок бухгалтерского учета не может предопределять применение или неприменение требований постановления № 1875.
И этот нюанс также освещен в письме от 29 декабря 2025 года: «...если в рамках исполнения контракта (договора) поставщиком (подрядчиком, исполнителем) осуществляется фактическая передача заказчику товара, то, несмотря на отсутствие в документе о приемке непосредственного указания вышеуказанного товара (в том числе вследствие несоблюдения установленных правил в сфере бухгалтерского учета), при осуществлении закупки в отношении такого товара применяются соответствующие предусмотренные постановлением № 1875 „защитные“ меры».
Не по коду, а по сути
Тем же письмом Минфина России от 29 декабря 2025 года № 24-01-06/127713 попутно был разъяснен еще один основополагающий вопрос — о пределах усмотрения заказчика при выборе защитной меры, предусмотренной постановлением № 1875. В течение 2025 года, несмотря на дискуссии и нередкие исключения, по общему правилу запрет или ограничение применяли тогда, когда и название, и код закупаемой продукции по ОКПД 2 совпадали с названием и кодом, указанными в приложениях № 1 или № 2 к постановлению № 1875. И это вовсе не было прихотью заказчика или попыткой найти лазейки в законодательстве. Не стоит забывать: в случае необоснованного применения защитной меры, даже предусмотренной постановлением № 1875, заказчику может быть инкрементировано произвольное установление требований, ограничивающих конкуренцию.
Но и при составлении плана-графика закупок, и при подготовке извещения о закупке название закупаемой продукции формулирует именно заказчик. И именно заказчик определяет релевантный данному названию код ОКПД 2. В нормальной ситуации и то, и другое является безусловной прерогативой заказчика: никто лучше самого заказчика не знает его хозяйственной потребности и того, какая именно продукция необходима для ее удовлетворения. Но этот верный и конструктивный подход в пограничных ситуациях фактически приводил к уклонению от соблюдения постановления № 1875.
Ведь встречаются закупки, в которых для описания одного и того же товара может подходить несколько формулировок, причем для каждой из таких формулировок можно «притянуть» свой код ОКПД 2. И если один код указан в приложениях к постановлению № 1875, а другой не указан, то фактически именно от формулировки заказчика зависит применение или неприменение защитных механизмов.
Например, заказчик планирует закупку картриджей для офисной техники, выбирает для этой закупки код 28.23.26.000 по ОКПД 2 и, следовательно, устанавливает в извещении преимущество вместо ограничения. Еще в начале года такой подход, пусть и не без сомнений, признавался легальным (например, решение Московского УФАС России от 21 апреля 2025 года по делу № 077/06/106-4946/2025). Однако затем УАФС Татарстана стало одним из пионеров в деле более пристального исследования подобных ситуаций. Уже в мае прошлого года при рассмотрении схожего случая контролеры решили, что заказчик выбрал неверный код, поскольку в ОКПД 2 есть код 26.20.40.120, который содержит более детализирующее описание товара. Код 26.20.40.120, в отличие от кода 28.23.26.000, входит в перечень приложения № 2. А значит, нарушение при выборе кода ОКПД 2 имело своим прямым следствием, что заказчик не установил ограничение закупок импортных товаров (решение Татарстанского УФАС России от 19 мая 2025 года по делу № 016/06/33-627/2025). Уже летом на эту же логику стали опираться комиссии УФАС Московской области, а затем и другие территориальные управления Антимонопольной службы (например, решение Алтайского краевого УФАС России от 10 сентября 2025 года по делу № 022/06/42-1122/2025).
В письме Минфина России от 29 декабря 2025 года дано предельно ясное разрешение этой коллизии: «...если в объект закупки включен товар (в том числе поставляемый при выполнении работ, оказании услуг), <...> на который распространяется постановление № 1875, при осуществлении такой закупки применяется соответствующая предусмотренная постановлением № 1875 „защитная“ мера вне зависимости от кода по ОКПД 2, используемого при формировании информации и документов, предусмотренных Законом № 44‑ФЗ, <и> наименования предмета контракта».
Иными словами: не важно, какой код можно применить к закупаемой продукции. Не важно и то, как можно назвать саму продукцию. Если по своей сути закупаемая продукция может быть отнесена к одной из групп, включенных в постановление № 1875, то заказчик обязан применять защитную меру. Проще говоря, если товару подходит два кода ОКПД 2, то госзаказчик теперь де-факто обязан выбирать тот, который фигурирует в постановлении № 1875.
Возможно, не во всех случаях столь радикальный подход к разрешению коллизии может быть исполним. Как бы то ни было, лишь практика покажет перспективность и жизнеспособность этой позиции регулятора.
Составной лот
В течение всего прошлого года на практике возникали вопросы о том, как заказчику рассматривать предложения участников закупки по составному лоту. Как быть, когда в одном предложении фигурирует и российская, и иностранная продукция? Имеет ли право заказчик отклонить заявку за то, что для одной из позиций не представлена реестровая запись РРПП?
Базовый подход к разрешению таких ситуаций был сформулирован еще в начале прошлого года в известном письме Минфина России от 31 января 2025 года № 24-01-06/8697 «О применении положений постановления Правительства РФ от 23 декабря 2024 г. № 1875». Однако запросы специалистов по закупкам и представителей поставщиков показали необходимость повторного разъяснения с пошаговой инструкцией. Такое разъяснение было дано в письме Минфина России от 1 декабря 2025 года № 24-06-09/116530: "Заказчик самостоятельно формирует объект закупки в соответствии с законодательством РФ, исходя из имеющихся потребностей в закупаемых товарах, работах, услугах, и вправе объединить в объекте одной закупки несколько товаров, работ, услуг <...>. Если в объект одной закупки <...> включены товары, указанные в приложении № 1 к постановлению № 1875, товары, указанные в приложении № 2 к постановлению № 1875, а также товары, не включенные в указанные приложения, целесообразно:
1) рассмотреть представленные в заявках на участие в закупке информацию и документы, подтверждающие страну происхождения товара, указанного в приложении № 1 к постановлению № 1875. Наличие в заявке на участие в закупке предложения о поставке такого товара, происходящего из иностранного государства, является основанием для ее отклонения;
2) рассмотреть представленные в заявках на участие в закупке информацию и документы, подтверждающие страну происхождения товара, указанного в приложении № 2 к постановлению № 1875. Наличие в заявке на участие в закупке предложения о поставке такого товара, происходящего из иностранного государства, является основанием для ее отклонения, если на участие в закупке также подана соответствующая установленным заказчиком требованиям заявка, содержащая в отношении такого товара предложение о поставке товара российского происхождения;
3) рассмотреть представленные в заявках на участие в закупке информацию и документы, подтверждающие страну происхождения товара, не указанного в приложениях № 1 и № 2 к постановлению № 1875. Заявка на участие в закупке получит преимущество, если:

она не подлежит отклонению при применении запрета и ограничения и соответствует установленным заказчиком требованиям;
содержит предложение о поставке товаров только российского происхождения (то есть заявка содержит предложение о поставке товаров российского происхождения в отношении товаров, на которые распространяются запрет, ограничение, преимущество);
в числе заявок на участие в закупке, в отношении которых отсутствуют основания для отклонения, имеется заявка на участие в закупке, содержащая предложение о поставке хотя бы одного товара, происходящего из иностранного государства«.

Проще говоря, сперва проверяем все поданные заявки по товарам, подпадающим под запрет. Отклоняем те, в которых нет реестровой записи по этим конкретным товарам. Среди оставшихся заявок проверяем происхождение товаров, подпадающих под ограничение. Если по этим товарам есть заявка, соответствующая всем требованиям заказчика и при этом имеющая реестровые записи по всем товарным позициям, подпадающим под ограничение, то все остальные заявки отклоняем. Если даже после этого осталось несколько заявок, то при их сопоставлении применяем уже ценовую преференцию для тех предложений, в которых поставщиком декларировано отечественное происхождение всех предложенных товарных позиций.

[1] Постановление Правительства РФ от 23.12.2024 № 1875 «О мерах по предоставлению национального режима при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».