Импичмент Алены Губановой: мнение юриста

Коллизия, которую породило состоявшееся во вторник заседание Гордумы Астрахани, требует юридической трактовки. «ПУНКТ-А» получил консультацию юриста по поводу того, каким образом возможно (или невозможно) удаление в отставку, котором громко было заявлено позавчера. 

По заветам Тараса Бульбы
Во вторник группа депутатов Городской думы Астрахани зарегистрировала в канцелярии обращение "Об удалении главы МО «Город Астрахань» в отставку". И на первый взгляд логика их действий вполне понятна: главу города назначают городские депутаты из своих рядов – а значит, они же имеют полное право ее снять и назначить нового человека. Как говаривал Тарас Бульба: «Я тебя породил, я тебя и убью!». Однако более пристальный анализ городского и федерального законодательства подсказывает, что все не так просто: взять и проголосовать депутаты не могут – нужны законные основания.


Что об импичменте говорит Устав Астрахани
«ПУНКТ-А» обратился за разъяснениями к одному из иногородних юристов, который специализируется на муниципальном законодательстве. Собеседник на правах анонимности прокомментировал: 

– Процедура досрочного прекращения полномочий главы МО «Город Астрахань» регламентирована статьей 46 Устава города Астрахань. В ней прописано 15 вариантов, когда такое может случиться.

– Так много?

– Большинство из них касаются экстремальных – то есть, очень редко встречающихся на практике ситуаций. На пример, полномочия главы могут быть досрочно прекращены в случаях, когда он признан судом недееспособным или безвестно пропавшим, когда он осужден, умер, выехал на ПМЖ за рубеж. Также предусмотрены варианты, когда происходит упразднение муниципалитета либо наоборот – присоединения крупных населенных пунктов, из-за чего численность избирателей увеличивается более чем на 25%. Есть еще вариант «утраты доверия Президента РФ».


ФЗ-131, статья 74 
– Но депутаты в своем обращении ссылаются не на Устав МО «Город Астрахань», а на федеральный закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

– Да, с точки зрения законности, на это есть основания: в той же ст. 46 Устава Астрахани прописаны сценарии удаления главы МО в отставку по соответствии со статьями 74 и 74.1 ФЗ-131.

– О чем эти статьи?

– Статья 74 названа «Ответственность главы МО перед государством». В ней сообщается, что глава региона может издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципалитета – но только в двух случаях. Во-первых, если Алена Губанова издала нормативный правовой акт, противоречащий Конституции, федеральным или региональным законам, Уставу города (и незаконность этого акта установлена судом).

– Насколько мне известно, таких судебных решений не было.

– Второй вариант, когда губернатор может прямым решением отрешить Алену Губанову от должности – если ее действия повлекли «нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности и обороноспособности». Сюда же идет нецелевое использование межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов. И все это – опять же, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.


ФЗ-131, статья 74.1
– Хорошо, получается, что 74 статью применить нельзя. Может быть, подходит вторая – №74.1?

– Эта статья носит название «Удаление главы МО в отставку».

– Именно под этой формулировкой 19 депутатов подали обращение в Гордуму.

– Депутаты, согласно п.1 ст. 74.1 действительно имеют право удалить главу МО в отставку – либо по самостоятельной инициативе, либо по инициативе губернатора.

– Я так понимаю, сторонники импичмента решили действовать обоими путями: свое заявление они уже подали в Гордуму, а теперь собирают подписи под обращением к губернатору, чтобы и он также выступил инициатором.

– Суть одна: 2/3 депутатского корпуса в итоге должны проголосовать за удаление в отставку. Но нужны, опять же, основания. И в ч. 2 ст. 74.1 ФЗ-131 они также прописаны. Тут уже пять вариантов.

– Перечислите?

– Первый сценарий. Основанием к удалению в отставку может послужить действие или бездействие Алены Губановой, которое привело к крупной просроченной задолженности городского бюджета или к нецелевому использованию бюджетных средств.

– Это ситуация, когда город признается банкротом и в нем вводится внешнее управление. Насколько можно судить, к Астрахани это не относится. Что дальше?

– Второй вариант. Неисполнение своих обязанностей в течение минимум трех месяцев.

– Тут тоже понятно. Алена Губанова на рабочем месте.


– Третий вариант: получение два года подряд неудовлетворительной оценки деятельности главы муниципального образования гор. думой на ежегодные отчеты.

– Хмм, насколько мне известно, прошлый отчет главы города (за 2018 год) депутаты приняли положительно. Отчитаться за 2019 год Алена Губанова должна до 30 апреля, а больше ей отчитываться все равно не придется, так как полномочия истекают. Получается, тоже мимо.

– Четвертый сценарий: коррупционные правонарушения, нарушения в декларации о доходах или наличие счетов за границей.

– Если это имело место, наверное, об этом бы уже заявили вслух.

– Пятый вариант: нарушение гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, которое  повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.

– О, ну это тоже как-то не сегодняшний случай. Что еще?

– А все. Иных оснований для удаления в отставку по ст. 74.1 нет. Кстати, если судить по снимкам обращения, сами инициаторы удаления в отставку не указали, на какой из пунктов они намерены сослаться в своем решении, хотя ФЗ-131 этого требует. Возможно, они озвучат его на пленарном заседании. 


А что дальше?
– Обращение 19 депутатов есть. Это больше трети голосов от численного состава представительного органа. Оно направлено в канцелярию Гордумы. А значит, на следующем пленарном заседании оно должно быть рассмотрено.

– Рассмотрение инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения. И возможно, дополнительно к этому моменту будет направлено аналогичное обращение к губернатору. А тот, если сочтет нужным, также направит инициативу. 

– Впрочем, пока что от Игоря Бабушкина реакции не последовало. Но давайте будем исходить из того, что такая инициатива может иметь место. Что дальше?

– Порядок прописан в той же ст. 74.1. Смотрите части 10 и 12. Депутаты из своего числа должны избрать председательствующего на заседании. Озвучиваются основания. Далее происходит голосование. Оно проходит открытым способом, без кабинок. Если есть 24 голоса «за» – председательствующий депутат подписывает решение об удалении главы города в отставку.

– А если оснований нет?

– Если оснований нет или они носят надуманный характер, Алена Губанова вправе обратиться с иском в суд. 

– Думаю, резонансное дело будет. А кто в это время будет главой города?

– Вот тут интересно. Давайте вернемся к тексту Устава Астрахани. Статья 46, пункт 6: «В случае, если глава МО «Город Астрахань», полномочия которого прекращены досрочно, обжалует данное решение в судебном порядке, Городская Дума не вправе принимать решение об избрании нового главы до вступления решения суда в законную силу.».

– И кто же в таком случае будет временно исполнять обязанности главы города?

– Ответ содержится в статье 47 Устава Астрахани: "В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет один из заместителей председателя Городской Думы в соответствии с решением Городской Думы, принятым большинством голосов от числа депутатов, избранных в Городскую Думу". 

– А если Алена Губанова решит сама добровольно уйти в отставку? В конце концов, на нее сейчас давит эта ситуация. 19 депутатов открыто выступили против нее. Говорят, может быть и другие тоже выступят за ее отставку. Или, например, она решит не судиться? Или подаст иск, но суд в три дня все решит и отклонит иск? Кто тогда будет главой города?

– Смотрите пункт 5 статьи 46 Устава Астрахани: «Если до истечения срока полномочий Городской Думы осталось менее шести месяцев, избрание главы МО «Город Астрахань» осуществляется на первом заседании вновь избранной Городской Думы». До выборов осталось как раз шесть месяцев. Так что до сентябрьских выборов временно исполнять обязанности главы города будет заместитель председателя Городской думы Астрахани.