Accountability: un principio fundamental para la democracia constitucional
El inicio de un nuevo gobierno, que coincide, además, con el restablecimiento de la bicameralidad, es una buena ocasión para reflexionar sobre un principio que es fundacional en las democracias modernas y que, no obstante, ha sido esquivo en su implementación entre nosotros. Me refiero al principio de rendición de cuentas y responsabilidad de quien ejerce el poder público. Se atribuye a Madison su formulación más clara en el número 51 de El Federalista. Ahí escribió que al construir un gobierno de hombres sobre hombres, primero hay que habilitarlo para controlar a los gobernados y, en seguida, obligarlo a controlarse a sí mismo. Para que esto ocurra así, Madison pensaba que no eran suficientes las elecciones periódicas. Que el poder provenga de elecciones libres era, sin duda, el freno primordial sobre el gobierno; no obstante, según escribió: "la experiencia ha enseñado a la humanidad la necesidad de precauciones auxiliares". Tales precauciones las desarrolló en una serie de argumentos sobre los controles recíprocos entre los poderes.
La ciencia política contemporánea ha profundizado en la relevancia del principio de responsabilidad y rendición de cuentas. Guillermo O'Donnell distinguió la accountability vertical —la que ejercen los electores y la sociedad— de la horizontal, que exige un conjunto de agencias estatales dotadas de autoridad legal y de autonomía real para actuar sobre otras, con capacidad de fiscalizar, transparentar y, llegado el caso, sancionar el comportamiento público. Como puede advertirse, la denominada accountability horizontal no es otra cosa que las "precauciones auxiliares" de Madison.
¿Existe este principio en nuestro sistema constitucional? El artículo 45 de la Constitución dispone que el poder emana del pueblo y que quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución impone; el 39 establece que los congresistas son funcionarios públicos al servicio de la Nación; el 41 obliga a declarar bienes y rentas al asumir, durante el ejercicio y al cesar. A partir de estos enunciados, el Tribunal Constitucional se refiere al principio constitucional anti-corrupción y sostiene que uno de los mecanismos más efectivos de prevención es la publicación periódica, detallada y completa de los ingresos y rentas de los funcionarios, porque los expone ya no solo ante los órganos de control, sino ante cualquier persona interesada (STC 04407-2007-PHD/TC). En el sistema interamericano puede citarse el caso Claude Reyes vs. Chile, donde se destacó que el acceso a la información pública habilita el control social y que, para que el individuo ejerza el control democrático, el Estado debe garantizarlo.
No obstante, al tratarse de un enunciado tan genérico, el principio de responsabilidad o accountability requiere no solo decisión política para su defensa, sino también instituciones y mandatos más precisos que lo desarrollen y lo conviertan en norma cotidiana para el control del poder. Tratándose de la rendición de cuentas de los parlamentarios, los nuevos reglamentos de las dos cámaras disponen que los congresistas informen sobre su actuación parlamentaria, pero no fijan estándares mínimos ni prevén sanciones por su incumplimiento. Los informes de gestión los redacta, edita y evalúa cada despacho en su propia página del portal institucional, sin controles mínimos. Con cierta frecuencia, los medios informan de actividades inexistentes e incluso de personal “fantasma” a los que el Congreso retribuye sin mayores controles. También la Comisión de Ética investigó en 2019 informes con eventos no realizados y fotografías ajenas. Si bien la Ley 26300 regula la demanda ciudadana de rendición de cuentas, solo la habilita frente a quienes ocupan cargos sujetos a revocatoria: alcaldes, regidores, autoridades regionales, jueces de paz. Los congresistas quedan fuera de ese control.
Lo que nos falta es una institución que obligue a rendir cuentas a nuestros representantes: una agencia de control con mandato, plazos y publicidad oportuna. Francia la tiene: sus parlamentarios depositan la declaración patrimonial de fin de mandato entre siete y seis meses antes de que este expire, para que la Alta Autoridad la contraste con la de entrada y el ciudadano la consulte antes de votar. En Alemania, nueve diputados impugnaron las reglas que obligan a publicar sus ingresos paralelos invocando el mandato libre; no obstante, el Tribunal Constitucional Federal descartó la vulneración alegada en una decisión del año 2007; desde entonces el Bundestag publica esas actividades e ingresos. El mandato representativo impide instruir o revocar al parlamentario, pero no lo exime de responder ante la ciudadanía.
El nuevo Congreso ofrece una oportunidad, aunque las cifras son desalentadoras. De 91 congresistas que buscaron la reelección, 24 lo lograron; varios cargan con investigaciones a las que deberán responder ante la justicia. Un senador recibió su credencial pese a una condena de primera instancia por difamación agravada y pese a que la Constitución fue reformada para impedir que cualquier ciudadano pudiera siquiera postular si tuviera una condena de primera instancia. El Jurado, contra la lógica más elemental, ha interpretado que si bien está prohibido postular, no lo está juramentar ni ejercer el cargo para un sentenciado.
Aun así, las cosas podrían mejorar, si se pensara en serio en aquellas "Precauciones auxiliares" a las que se refería Madison. La responsabilidad, la transparencia y la rendición de cuentas son principios que se desprenden de la Constitución republicana, pero que requieren de compromisos más firmes por parte de quienes ejercen el poder por delegación.