Цифровые сервисы казначейства — от мониторинга к управлению рисками

Являясь непосредственным участником бюджетного процесса и выполняя важнейшие государственные функции с бюджетными ресурсами, Федеральное казначейство для своих клиентов активно внедряет удобные цифровые сервисы. В концепцию их функционирования входят безопасность, достоверность информации, полный жизненный цикл документа — от его подготовки, согласования и исполнения до формирования отчетности.

Олег Леонидович Гвызин, руководитель Управления Федерального казначейства по Кировской области, кандидат экономических наук

Цифровые платформы — основа основ

В современном обществе развитие всех сфер его жизнедеятельности определяется уровнем цифровизации процессов. Цифровизация не только повышает финансовую, договорную дисциплину, но и дает множество возможностей. Развитие технологии больших данных (big data) в ЕИС в сфере закупок обеспечило полный цикл закупочной деятельности государственных, муниципальных и иных заказчиков. Система содержит всю информацию о каждом государственном заказчике, о каждой закупке. Благодаря цифровым сервисам ЕИС существенно сокращаются сроки оплаты государственных и муниципальных контрактов, а также появляется возможность перевести проверки в автоматический и (или) дистанционный режим, обеспечивая контроль за каждым бюджетным рублем.

Стоит отметить еще одну информационную систему, которая предназначена не только для обеспечения прозрачности, открытости и подотчетности деятельности государственных органов и учреждений, но и для повышения качества их финансового менеджмента за счет формирования единого информационного пространства и применения ИТ-технологий в сфере управления общественными финансами. Это государственная интегрированная информационная система управления общественными финансами «Электронный бюджет». Архитектура ГИИС включает в себя централизованные подсистемы, реализующие основные функции в сфере управления общественными финансами, сервисные подсистемы, обеспечивающие опциональное предоставление информационных сервисов, а также единый портал бюджетной системы Российской Федерации.

Контроль за расходами клиентов

Федеральное казначейство реализует и совершенствует механизмы цифровых сервисов, обеспечивающих мониторинг исполнения бюджета на всех его стадиях: от планирования закупки до ее оплаты. Они позволяют автоматизировать функции Федерального казначейства и заказчика как в части учета бюджетных, денежных обязательств, оплаты денежных обязательств, так и при сборе исходных данных для проведения контрольных мероприятий территориальными органами Федерального казначейства в отношении государственных заказчиков.

#466625_300_d#

Сотрудниками ТОФК постановка на учет бюджетных и денежных обязательств до недавнего времени осуществлялась в личном кабинете подсистемы управления расходами ГИИС «Электронный бюджет» (ПУР ЭБ). Этот процесс имел свои особенности, а именно: при постановке на учет бюджетных и денежных обязательств в ПУР ЭБ соответствующие проверочные процедуры должны были быть параллельно проведены в отношении объектов контроля и в ЕИС. При этом в обеих информационных системах осуществлялись дублирующие проверки в отношении одной и той же исходной информации. На рисунке 1 представлена схема проверочных процедур в двух информационных системах.

#466626_300_d#

С развитием цифровых сервисов Федерального казначейства в 2023 году стало возможным осуществление проверочных процедур при постановке на учет сведений о бюджетных и денежных обязательствах непосредственно в личном кабинете органа контроля в ЕИС. При этом функциональные возможности этого личного кабинета позволили оптимизировать проверочные процедуры: исключить дублирующие проверки объектов контроля, часть проверок перевести в автоматический режим. Объекты контроля направляются в личный кабинет органа контроля заказчиком однократно для проведения всего комплекса проверочных процедур ТОФК. А именно: контроля, предусмотренного положениями части 5 статьи 99 Закона № 44‑ФЗ, и проверок, предусмотренных пунктами 11 и 24 Порядка учета бюджетных и денежных обязательств, утвержденного приказом Минфина России от 30 октября 2020 года № 258н. На рисунке 2 представлена схема проверочных процедур, проводимых на платформе ЕИС.

Кроме того, с января 2023 года заказчики федерального уровня обязаны формировать распоряжения о совершении казначейского платежа (РСКП) для оплаты исполненных контрактов, включенных в реестр контрактов, используя функционал ЕИС. РСКП формируется автоматически на основании сведений о денежном обязательстве, подписывается уполномоченными лицами и выгружается в ПУР ЭБ. Информация об исполнении платежа в виде платежного поручения автоматически выгружается из ПУР ЭБ в ЕИС. С 1 июля 2023 года по таким платежам предусмотрено автоматическое санкционирование.

Начиная с 2022 года органы Федерального казначейства осуществляют мониторинг исполнения федерального бюджета по расходам. Ввиду большого объема подлежащей мониторингу информации в части целевых межбюджетных трансфертов особенно остро стоит проблема цифровизации, систематизации и анализа исходных данных. Подсистема информационно-аналитического обеспечения (ПИАО) ГИИС «Электронный бюджет», оператором которой является Федеральное казначейство, позволяет проводить анализ большого массива информации. Это проведенные кассовые перечисления, поставленные на учет бюджетные и денежные обязательства, заключенные соглашения о предоставлении межбюджетных трансфертов по всем уровням бюджетной системы Российской Федерации, договоры (соглашения) с юридическими лицами. В ГИИС «Электронный бюджет» с целью обеспечения возможности в режиме реального времени осуществлять данный мониторинг созданы специальные таблицы визуализации данных, характеризующих ход и промежуточные результаты исполнения федерального бюджета, — дашборды.

Следующий этап в развитии полномочий Федерального казначейства по казначейскому обслуживанию исполнения бюджетов — миграция операций по кассовым перечислениям уровня субъекта РФ и местных бюджетов из прикладного программного обеспечения «Автоматизированная система Федерального казначейства» в ГИИС «Электронный бюджет». Новый механизм проведения платежных операций позволит на порядок увеличить скорость обработки большого объема документов и применить процедуру автосанкционирования платежей, что, в свою очередь, будет способствовать созданию условий для повышения качества проведения контрольных процедур за расходованием целевых субсидий в регионах и муниципалитетах.

Казначейское сопровождение

Одним из инструментов и механизмов, обеспечивающих эффективное, целевое использование бюджетных средств, является казначейское сопровождение. Данный механизм начал внедряться в органах Федерального казначейства в 2016 году и на протяжении последних семи лет интенсивно развивался. Изначально казначейское сопровождение применялось в отношении выделяемых из федерального бюджета субсидий юридическим лицам и авансов по государственным контрактам, а в дальнейшем распространилось на средства, выделяемые в рамках государственного оборонного заказа и субсидии на поддержку отраслей промышленности и сельского хозяйства. Закрепление в 2022 году в Бюджетном кодексе положений о казначейском сопровождении стало итогом колоссальной работы, проводимой Минфином России и Федеральным казначейством, по распространению казначейского сопровождения на средства субъектов РФ (муниципальных образований).

#466621_300_d#

В настоящее время УФК по Кировской области осуществляет казначейское сопровождение средств, предоставленных в рамках реализации федеральных проектов (рисунок 3). Кроме того, с 2022 года управление проводит казначейское сопровождение средств, источником финансового обеспечения которых является бюджетный кредит, предоставленный из федерального бюджета бюджету Кировской области на реализацию инфраструктурного проекта «Комплексное развитие территории „Шубино-Ганино“».

Параллельно с механизмом казначейского сопровождения развивались и информационные системы Федерального казначейства. Создание и развитие подсистемы управления расходами (казначейское сопровождение) (ПУР КС) ГИИС «Электронный бюджет» позволило обеспечить перевод участников казначейского сопровождения с лицевых счетов с кодом «41», открываемых под каждый государственный контракт (контракт, договор, соглашение), на единые лицевые счета с кодом «71»; перейти от ручного формирования аналитической информации по казначейскому сопровождению к полностью автоматизированному сбору и выгрузке в ПИАО ГИИС «Электронный бюджет».

Бюджетный мониторинг

Развитие механизма казначейского сопровождения привело к созданию и развитию нового механизма контроля за расходованием бюджетных средств — бюджетного мониторинга, направленного на недопущение финансовых нарушений участниками казначейского сопровождения. Новацией 2022 года явилось закрепление в Бюджетном кодексе положений о проведении органами Федерального казначейства бюджетного мониторинга при открытии лицевых счетов участникам казначейского сопровождения (региональным (муниципальным) участникам казначейского сопровождения) и осуществлении операций на указанных лицевых счетах.

В 2022 году информационной базой для осуществления бюджетного мониторинга служила информация, размещаемая на официальных сайтах Минфина России, Федеральной налоговой службы, Росфинмониторинга. Начиная с 2023 года при помощи разработанного функционала «Компонент бюджетного мониторинга и контроля» подсистемы управления денежными средствами ГИИС «Электронный бюджет» проведение бюджетного мониторинга по операциям участников казначейского сопровождения частично автоматизировано.

ЕИС в сфере закупок

В настоящее время ЕИС превратилась в стремительно развивающийся цифровой механизм реализации государственных закупок, формирующий на своей площадке историю взаимодействия в рамках 44‑ФЗ заказчика и поставщика от проведения закупочных процедур до результатов исполнения заключенного контракта. Развитие ЕИС с течением лет обеспечило реализацию таких возможностей, как создание и подписание обеими сторонами контракта документов о приемке поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг в форме электронного документа, а впоследствии и оплату таких товаров, работ и услуг; создание и направление документов об обжаловании действий заказчика в контрольный орган в сфере закупок, что в свою очередь значительно ускорило реализацию установившихся бизнес-процессов в сфере контрактных отношений.

Несомненно, современная модель цифрового взаимодействия заказчика и подрядчика посредством ЕИС дает возможность отразить результаты их контрактных отношений в рамках проведения контрольных мероприятий. Реализованные возможности «Риск-модуля» и «Риск-мониторинга» как подсистем ЕИС, позволяют проводить первичный анализ и осуществлять контроль за расходованием средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Однако стоит отметить, что на всем пути развития ЕИС был и остается необходимым текущий контроль за достоверностью и содержанием вносимых в ЕИС сведений, информации и документов. Реализация контрольных полномочий Федерального казначейства в части ведения реестра контрактов осуществляется путем первичного контроля информации и документов, размещаемых в ЕИС. Поступающие сведения сотрудники Казначейства России проверяют на соответствие документу-основанию, подтверждающему их достоверность, а также на соответствие установленным требованиям действующего законодательства в сфере контрактных отношений. Качество первичного контроля сведений, информации и документов, включаемых в реестр контрактов, непосредственно влияет на качество предпроверочного анализа и результаты последующего контроля в финансово-бюджетной сфере и сфере закупок.

Совершенствование ЕИС в настоящее время нацелено на автоматизацию всех бизнес-процессов закупочной сферы и обеспечение центричности в рамках одной цифровой системы, обеспечивающей соблюдение всех принципов контрактных отношений и минимизацию рисков при их реализации.

Рискориентированный контроль

В 2016 году, когда казначейство получило полномочия по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, им был взят курс на совершенствование внутреннего госфинконтроля и была предложена модель, в основе которой лежал поэтапный переход от традиционного всеобъемлющего контроля к рискориентированному. Появилась возможность использования контролерами-ревизорами, как в рамках планирования, так и в рамках подготовки к контрольным мероприятиям, информации о деятельности объектов контроля из информационных систем Федерального казначейства. Это позволило повысить качество планирования, сократить сроки проведения проверок, повысить результативность. Однако поиск сведений в информационных системах тогда еще был достаточно трудоемким.

Решение задачи по переходу к рискориентированному контролю и повышение качества контрольной деятельности невозможны без совершенствования нормативно-правовой базы, создания и внедрения новых информационных продуктов и доработки имеющихся. Федеральным казначейством поэтапно модернизирована перешедшая от Росфиннадзора версия ППП «Автоматизированная система планирования контрольной и надзорной деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в исполняемых модулях». В настоящее время она является модулем внутреннего государственного финансового контроля, ставшим основой подсистемы финансового контроля (ПФК) ГИИС «Электронный бюджет». В функционале обеспечен централизованный учет первичных документов и информации по контрольным мероприятиям, реализованы требования стандартов ВГФК. То есть осуществлен процесс автоматизации контрольной деятельности всех этапов, начиная с планирования и завершая формированием разных аналитических форм, регламентированной отчетности о результатах контрольной деятельности.

Важным моментом является то, что ПФК интегрирована с другими информационными системами — ЕИС (модуль «Риск-мониторинг» подсистемы «Мониторинг закупок»), «Электронный бюджет» (модули «Анализ рисков», «Паспорт объекта контроля» ПИАО), ГИС ЕС ГФК (официальный сайт Российской Федерации для размещения информации об осуществлении государственного (муниципального) финансового аудита (контроля) в сфере бюджетных правоотношений).

Новый инструмент «Анализ рисков» с точки зрения технологии и методологии разработан под действующие стандарты с целью рискориентированного планирования на основе идентификации принадлежности потенциальных объектов контроля к категории риска, определения критериев существенности последствий нарушения и вероятности допущения нарушения. Благодаря этому инструменту значительно облегчен процесс планирования, появилась возможность осуществлять в автоматическом режиме ранжирование объектов контроля и отнесение их к категориям рисков.

Другой новый инструмент — «Паспорт объекта контроля» по своей сути является справочником, где аккумулируется вся информация о деятельности объектов контроля — получателей бюджетных средств. То есть для ревизора реализован принцип одного окна, который в настоящее время активно используется не только для планирования, но и для предпроверочного анализа.

При планировании контрольных мероприятий по собственным предложениям на 2023 год для риск-отбора объектов контроля УФК по Кировской области использованы функциональные возможности новых инструментов «Анализ рисков» и «Паспорт объектов контроля» ПИАО. Кроме того, уже два года подряд в цикле планирования контрольных мероприятий успешно применяется модуль «Риск-мониторинг» ЕИС, основной задачей которого является выявление в автоматизированном режиме закупок с рисками и признаками нарушений. На данный момент этот модуль является ключевым инструментом планирования в сфере закупок.

#466623_300_d#

Безусловно, использование новых инструментов позволяет быстро получать необходимую информацию. Эффективность контрольной работы в управлении существенно возросла. Так, результативность контрольных мероприятий за период с 2016 по 2022 год увеличилась с 57 до 90% (рисунок 4).

Подводя итог, нужно отметить, что Федеральное казначейство проводит непрерывную работу по созданию и развитию цифровых сервисов и технологий. Благодаря этому имеется эффективная система мониторинга расходования бюджетных средств по всем направлениям функциональной деятельности. Созданные системы мониторинга и (или) контроля, встроенные в процесс казначейского исполнения бюджетов, позволяют выявлять и систематизировать риски, минимизировать их негативное влияние на функциональную деятельность как самого Казначейства России, так и его клиентов.