Настройка показателей
Минтруд предлагает уйти от карточной системы в вопросе прожиточного минимума.
Министерство труда и социального развития представило на заседании правительства проект одного из самых значимых изменений в системе соцподдержки - коррекции принципа установления прожиточного минимума (ПМ) и МРОТ, пишет "Коммерсантъ". Переход от "карточной системы" расчёта ПМ к общемировому стандарту обойдётся в 128,5 млрд. рублей дополнительных расходов в 2021 году и 439 млрд. рублей в 2025 году - это первые крупные вложения правительства в сокращение доходного неравенства, которое при действующей системе расчёта ПМ и МРОТ могло только расти.
Как стало известно "Ъ", на заседании правительства был одобрен готовившийся не менее полугода новый подход к установлению ПМ и МРОТ. Соответствующие поправки в два профильных федеральных закона представил Минтруд.
Действующая модель социального минимума потребления, ПМ, введена в 1997 году. РФ, как и большинство постсоветских стран, унаследовала от СССР подход к определению ПМ (а вместе с ним - и бедности), называемый экономистами и социологами "абсолютным": бедными считаются те, кто не имеет доходов для потребления минимальной корзины товаров и услуг.
В ЕС и в большинстве стран ОЭСР применяется относительный подход: граница бедности определяется относительно принятого в обществе "стандартного", обычного потребления. Существует третий подход: бедным считается тот, кто субъективно считает себя бедным; в чистом виде он не используется нигде, как дополнительный - в Армении, Казахстане, Белоруссии. В США и Канаде используются "гибриды" первого и второго подходов.
Нынешний состав российской "минимальной потребительской корзины" работает с 1999 года и с 2012 года закреплён в 227-ФЗ, но восходит, по существу, к военной и послевоенной "карточной" системе рационирования потребления в Европе.
В минимальной корзине 50 процентов составляет продовольствие (42 наименования продуктов - от 126,5 кг хлеба в год на трудоспособного до 11 кг растительного масла). Стоимость этого набора рассчитывается раз в квартал (из-за чего нередко в третьем квартале ПМ снижается из-за сезонного снижения цен на овощи). В то же время "продовольственная корзина" ПМ имеет мало отношения к понятию "здоровое питание" в определении ВОЗ.
Непродовольственная часть "корзины" ПМ привязана к продовольственной - считается, что минимальное непродовольственное потребление должно стоить
50 процентов продуктовой корзины, услуги - столько же. Наконец, к ПМ добавляются обязательные платежи и сборы. Эта "натуральная" корзина должна пересматриваться раз в пять лет - последний раз это должно было произойти в 2018 году, но из-за существенного увеличения МРОТ и доведения его до уровня ПМ пересмотр был отложен до конца 2020 года. В регионах рассчитываются собственные ПМ по территориальным группам.
Кроме оценки уровня бедности и установления МРОТ, ПМ используется для назначения соцподдержки (выплаты на детей, соцконтракты, соцобслуживание) и для расчёта региональных и федеральных доплат к пенсии.
Причины, по которым Минтруд предлагает менять методику определения ПМ и МРОТ, прозаичны. Расчёты правительства показали, что только в 13 регионах России (среди них - Краснодар, Волгоград, Иваново) ПМ соответствует федеральной методике. В 11 регионах (Москва, ХМАО и ЯНАО, Мурманск, Карелия) он выше, в 61 регионе - ниже условной федеральной "нормы минимального потребления" на 4,1?36,8 процента.
Есть и долгосрочная проблема. ПМ в России с 2016 года составляет всё меньшую часть медианных доходов населения (уровень, выше и ниже которого доходы ровно у половины населения РФ, этот показатель считается справедливее вычисления среднего дохода). И если сохранять "натурально-карточную" систему расчёта ПМ, его вес будет снижаться и далее - гарантированный социальным государством минимум в реальности не привязан к росту зарплат в стране, а реальная доля питания в потреблении снижается.
Идея Минтруда и заключается в переходе от "абсолютного" к "относительному" подходу - прожиточный минимум предлагается рассчитывать как долю медианного дохода по стране и на ближайшие пять лет зафиксировать её на уровне 44,2 процента. ПМ для трудоспособного населения предлагается определить как 109 процентов от этого показателя, ПМ для детей - 97 процентов, для пенсионера - 86 процентов (это в среднем выше, чем сейчас).
Соответственно, МРОТ, который по закону не может быть меньше ПМ для трудоспособного населения, составит 42 процента медианной зарплаты в стране.
Региональные ПМ мгновенно довести до новой нормы не удастся - субъектам РФ предлагается сделать это поэтапно в 2021-2025 годах, регионам, которые сейчас "завышают" ПМ, можно продолжать это делать. ПМ на 2021 год предлагается установить на уровне второго квартала 2020 года и далее увеличивать по всем группам по правительственной методике.
"В целом переход к относительной линии бедности, устанавливаемой в долях от медианного душевого дохода, - это правильный путь. Такой подход соответствует мировой практике определения порога бедности на основе соотнесения с преобладающим стандартом потребления", - отмечает проректор Высшей школы экономики Лилия Овчарова.
"В своё время, в 1990-е, потребительская корзина позиционировалась как временная, кризисная мера. Полагали, что мы через короткое время сможем отказаться от этого подхода и перейти к определению бедности через медианные доходы граждан. Но мы прожили с этой временной мерой почти четверть века, - отмечает глава НИИ труда Дмитрий Платыгин. - Сегодня переход к установлению минимального размера оплаты труда в зависимости от медианного размера заработной платы - общемировой тренд. Социальный смысл установления минимального размера оплаты труда - защита наиболее уязвимых, низкооплачиваемых групп работников. В этом смысле увязка МРОТ с медианной заработной платой, которая растёт более быстрыми темпами, чем стоимость потребительской корзины, будет "подтягивать" зарплаты уязвимых категорий работников".
Есть ещё один аспект проблемы ПМ, о котором упоминает руководитель Общественной палаты Лидия Михеева: "Россия - страна с исторически большой долей серых зарплат, поэтому расчёт от медианной зарплаты может показаться рискованным на первый взгляд. Но риск таких искажений не настолько существенный. Правительство уже сильно продвинулось в сфере налогового администрирования, налоговая уже видит большую часть доходов, расширен и успешно функционирует налог на профессиональный доход, решающий проблему теневого рынка самозанятых, - со временем этот риск будет снижаться ещё больше".
Цена вопроса в ближайшие годы высока для бюджета не будет. В 2021 году она составит для федерального бюджета 48,2 млрд. рублей допрасходов, для регионов - 23,4 млрд. рублей, для внебюджетного сектора - порядка 60 млрд. рублей. Цифры будут расти к 2025 году, когда федеральный бюджет должен будет найти дополнительные 241,3 млрд. рублей.
Долгосрочно же эффект от реформы более значим: по существу, это первая структурная мера в социальной политике, которая будет непосредственно регулировать масштабы социального расслоения.
В массовой культуре в европейских странах бедность интуитивно оценивается от "нормы", близкой к медиане, тогда как "абсолютный" подход более понятен в странах третьего мира, где бедность - это не несоответствие стандартам "обычной" жизни, а невозможность выживания.
В действующей модели лишь завышение МРОТ и ПМ богатыми регионами могло немного противостоять росту доходного расслоения, тогда как предлагаемая новая модель делает ПМ буквальным отражением интуитивно понимаемого "среднего дохода": при реализации концепции Минтруда "бедным" в РФ будет считаться тот, кто может тратить на жизнь меньше двух пятых "среднего", то есть медианного для всей страны, дохода.
Неудивительно, что Минтруд предложил именно эту меру в качестве первого крупного изменения в соцполитике. С одной стороны, ПМ - базовое понятие для любой конструкции "сети безопасности" в любой модели социального государства с XX века, и сохранять её в архаичном "карточном" виде бессмысленно - такой ПМ просто будет обесцениваться, вызывая рост социального недовольства. С другой стороны, все другие возможные инициативы правительства в соцсфере, в том числе адресность соцпомощи, будут так или иначе тормозиться постоянным бюджетным торгом Минфина с регионами вокруг расходов на поддержку наиболее проблемных социальных групп. Наконец, хотя доля бедных в РФ, определяемая по новой методике, сама по себе не изменится, для региональных властей "справедливость