Районная власть начала вести активную пропагандистскую работу, направленную на ликвидацию городской администрации. В последнее время в газете «Маяк» регулярно выходят статьи, которые имеют своей целью не обсуждение проблемы создания единой администрации, а формирование у жителей города впечатления, что ее создание — это и есть решение всех проблем. Хочу сразу предупредить, что я против ликвидации городской администрации, но против не потому, что я такой вредный, и против лишь потому, что против, а потому, что еще ни разу нигде я не слышал веских аргументов в пользу объединения. Именно район вышел к городу с инициативой объединения и первым, что он должен сделать, — это сказать, какие плюсы и минусы возникнут в результате этого объединения. Если бы были одни плюсы, то законодатель уже давно бы на законодательном уровне упразднил все поселения, а исполнение всех полномочий передал бы в район. Самый «веский» аргумент, который мне доводилось слышать, — это то, что у города и района должен быть один хозяин. Это как? Может, все сельские поселения решили объединиться тоже? Нет! Во всех сельских поселениях остаются свои органы исполнительной власти. Так с кем же город объединяется? С каким районом? Да ни с кем и ни с каким. Просто город почему-то должен передать все свои полномочия исполнять районной администрации. Ниже я приведу, кто и какие полномочия сейчас исполняет на территории города. 30 июня в газете «Маяк» вышла статья под громким заголовком: «Единая администрация. В Малоярославецком районе обсудили возможность создания единого органа управления исполнительной власти», а уже через неделю еще одна статья: «Депутаты районного собрания обменялись мнениями по вопросу создания единой администрации». Ничего общего с обсуждением или обменом мнениями эти материалы не имеют, так как мнение в них только одно – единой администрации быть. Причем никаких доводов в пользу этого не приводится. Единственный довод обеих статей сводится к одному: «Преобразование даст возможность улучшить качество управления, снизить расходы на содержание административного персонала, убрать дублирующие функции». Ну, а мнения, приведенные В. Рытовой в публикации, вызывают только улыбку. Я еще могу понять простых обывателей, которые заявляют, что «долги у района потому, что все расходы он берет на себя вместо города» (ниже я приведу выкладки с цифрами, кто кого финансирует и у кого перед кем долги), но вот заявление директора гимназии Л. Прокофьевой рассчитано разве что на тех, кто учится в ее заведении, да и то, только в начальной школе: «Мы, как образовательное учреждение, находящееся на территории Малоярославца, в течение почти 10 лет ежегодно платили городу земельный налог в размере 730 тысяч рублей… Несмотря на то, что мы платили огромный налог, помощи от города никакой не видели. Нам не выделялись средства ни на покраску забора, ни на приобретение зеленых насаждений, ни на окос травы, ни на что!… Поэтому город и район должны быть вместе.» Логическую цепочку улавливаете? Школа платит и платит, а город не хочет помогать, поэтому город и район надо объединить. Хуже бреда я не слышал. Уплата налога устанавливается налоговым кодексом РФ. Деньги, поступившие в бюджет города, идут на решение вопросов, отнесенных к компетенции города. Содержание образовательных учреждений относится к компетенции районной власти. Краску, приобретение зеленых насаждений, окос травы, всё, о чем пишет Прокофьева, должен финансировать район. Город на поступившие в бюджет средства (в том числе и земельный налог от образовательных учреждений) обязан обеспечить школу теплом, электричеством, светом, дорогой и еще много чем, ну никак не краской. Всё, что находится за забором школы, всё это муниципальная собственность района, и он (район) должен нести бремя его содержания. Согласитесь, глупо было бы, если бы все жители, имеющие земельные участки на территории города, соответственно уплачивающие земельный налог, заявили, что раз они платят налог, то город должен им красить забор и траву окашивать... Там же в своей статье В. Рытова пишет для справки, что 5 школ и 8 детских садов ежегодно уплачивали городу земельный налог в размере 3 млн. 373 тысячи рублей. А в сельских поселениях местные депутаты освободили школы от налога. Это, по мнению Рытовой, видимо, укор городским депутатам, что не любят они своих детей, заставляют школы платить непомерный налог. А как же дела обстоят на самом деле? Школа действительно является плательщиком налога, но деньги на его уплату выделяются из районного бюджета. Будет налог миллион – район перечислит школе этот миллион, а она его перечислит городу, будет сто тысяч – сто тысяч пройдут транзитом через счет школы. Освободит город от уплаты налога образовательные учреждения – школа просто ничего не получит. Освобождение школы от налога ничего общего с оказанием помощи школе не имеет, а вот району город помогает. В данном случае город таким образом финансирует район. Теперь посчитаем, насколько город профинансировал исполнение полномочий района только одним снижением земельного налога. Когда Вера Николаевна пишет, что образовательные учреждения почти 10 лет платили земельный налог в размере 3,4 млн., она забыла указать, что на самом деле ставка земельного налога для юридических лиц установлена в размере 1,5% от кадастровой стоимости земли. Но городские депутаты еще в 2009 году для образовательных учреждений установили льготу, и те уплачивали только 0,3%. То есть, если бы льготы не было, то образовательные учреждения заплатили бы в городской бюджет не 3,4 млн. руб., а 16,9 млн. руб. а сэкономленные на этом 13,5 млн. район тратит на свои нужды. Если посчитать все недополученные за это время доходы, то получится, что город профинансировал таким образом район более чем на 75 миллионов рублей. И это только по школам и детским садам, а еще льготной ставкой налогооблажения пользовались больница, учреждения культуры и спорта. Таким образом, сэкономленная на этом районной администрацией сумма составит уже под 100 миллионов рублей! А теперь посчитайте, сколько бы город мог сделать придомовых территорий, дорог, тротуаров и других элементов благоустройства на те деньги, что он «простил» району. И после этого Людмила Николаевна Прокофьева заявляет, что город не помогает школе? Надо было депутатам поступить иначе: брать налог по полной ставке 1,5%, потом 0,3% оставить себе, а 1,2%, (13,5 млн. руб.) вернуть в районный бюджет, но вернуть целевым способом, на тот же окос травы, покупку краски, ремонт школ. Каждому образовательному учреждению на конкретные цели, то, что им необходимо. Потому что эти деньги, оставшись в районе, судя по заявлению Прокофьевой, до школ в качестве дополнительного финансирования не доходили, а тратились на какие-то другие цели. Так что все пропагандистские «маяковские» статьи при ближайшем рассмотрении ничего общего с обсуждением возможности и необходимости создания единого органа исполнительной власти не имеют, а имеют своей целью и задачей выработать у населения мнения о необходимости его создания. Я же ставлю себе задачу понять, для чего это нужно и нужно ли вообще. Если да, то нужны конкретные аргументы в пользу этого, а не популистские заявления, что нужен один хозяин. Давайте попробуем разобраться в этом.
На территории города свои полномочия исполняют несколько уровней власти: город, район, область, федерация. Каждый отвечает за свои задачи. Давайте рассмотрим, какие полномочия исполняет на территории города сам город, а какие район, что и кому планируют передать.
Немного новейшей истории В октябре 1993 года по Указу президента России Б. Н. Ельцина органы советской власти были распущены. В марте 1994 года были проведены первые выборы в городскую думу. В 1995 году принимаются областные законы «О местном самоуправлении» и «О муниципальных выборах в Калужской области». И в 1996 году на их основании проводятся вторые выборы в органы местного самоуправления. Возглавил город Г.С. Крючков. С тех пор практически все полномочия были сосредоточены в одних руках – у города. В 2005 году в ходе муниципальной реформы Малоярославец получает статус городского поселения с утратой ряда полномочий, значительным сокращением городского бюджета и штата городской администрации. Для сохранения своих полномочий городу нужно было становиться в соответствии с новым законодательством городским округом, а не поселением. Но в этом случае город был бы самодостаточным, влияние из области было бы минимальным, а уже тогда город сильно тяготел к Москве, благодаря личным связям Крючкова с Лужковым, что, естественно, не нравилось областным начальникам. Поэтому в области было принято решение о наделении города статусом городского поселения. В то время городские власти даже готовили и планировали проведение референдума о наделении Малоярославца статусом городского округа, но Геннадия Семеновича вызывают в Калугу, и после разговора с ним вопрос о референдуме больше не поднимался. В Калужской области стало всего два городских округа Калуга и Обнинск, а все остальные города и села были наделены статусом поселений. Это до сегодняшнего дня вызывает негативную реакцию у значительной части жителей города. Если бы мы стали городским округом, то вся полнота власти вместе с финансами осталась бы в городе, и сегодня вопроса об объединении даже не возникало бы.
Вот мы и подошли к законодательству, которое разграничивает полномочия между городом и районом Все задачи, которые решают местные органы власти, прописаны в 131 Федеральном Законе «О местном самоуправлении». Статья 14 раскрывает вопросы местного значения городского поселения, а статья 15 – вопросы местного значения муниципального района. Если сравнить полномочия района и города, то окажется, что они очень часто дублируют друг друга. То есть одни и те же полномочия на территории города должны исполнять и городские власти, и районные. Все полномочия, которые дублируются, город исполняет, а вот район в некоторых участвует, а в некоторых нет. Например: участие в организации деятельности по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов должны принимать и город, и район, но район почему-то принимать участие в данном вопросе на территории города не желает. Сбор и транспортирование ТКО лежит полностью на городских плечах. Более того, город безвозмездно исполняет даже некоторые полномочия, которые возлагаются только на район. Рассмотрим наиболее финансовоёмкие полномочия которые на территории города исполняет и город, и район, – это культура и спорт.
Начнем с культуры Есть такая историческая притча:
Во время войны Черчиллю принесли на рассмотрение бюджет страны. Полистав документ, он спросил: — А где же затраты на культуру? — Так война же идёт! Какая культура? — Если нет культуры, так зачем мы тогда воюем? — удивился Черчилль. Я про то, что исполнять полномочия по культуре на территории поселения может и само поселение, и район, и область, и федерация. Даже у нас, в Ильинском, есть музейный комплекс, который является филиалом областного музея. То есть область исполняет свои полномочия по культуре на территории поселения. Местные власти параллельно исполняют свои, и ни у кого не возникает никаких мыслей о передаче всей культуры в область. Радетели объединения упирают на то, что город и район частично дублируют не только полномочия, но и оказывают населению одни и те же услуги. Якобы в организациях культуры и района, и города встречаются одни и те же кружки, культурные мероприятия, которые проводит и город, и район, зачастую одинаковые и даже порой проходят в одно и то же время. Давайте рассмотрим, какие объекты культуры на территории города относятся к городу, а какие к району.
К районным муниципальным учреждениям культуры относятся: детская художественная школа (ДХШ), детская школа искусств (ДШИ), РДК и межпоселенческая библиотека. В самом деле, если посмотреть бюджет района, то ДХШ и ДШИ относятся к учреждениям культуры, но финансируются они по статье дополнительное образование. Данный полномочия город не исполняет.
К городским муниципальным учреждением культуры относятся: городская библиотека, детская библиотека, Центр культуры и отдыха «Огонек», Центр российского кино, музей 1812 года, ММВЦ им. Солдатенкова, картинная галерея им. Чернявской, музей истории и краеведения. Ну и где здесь дублирование функций? Где одинаковые кружки и занятия? Межпоселенческая библиотека жителям города непосредственно библиотечных услуг не оказывает. Остальные заведения культуры работают по своим направлениям и конкуренции другим учреждениям не составляет. Культурно-массовые мероприятия город проводит для горожан и гостей Малоярославца, а район – для всех жителей района, и если жители города избалованы в этом плане вниманием (в городе проводится огромное количество различных фестивалей, концертов, конкурсов и пр.), то другие жители района, по сравнению с малоярославчанами, таким вниманием обделены. И почему бы району свои районные мероприятия не устраивать в других поселениях? Можно каждый раз в другом, чтобы и другие жители района могли приобщиться к культуре. Мало кто поедет на районное мероприятие, например, из Детчино, Юбилейного, Недельного или Ильинского в Малоярославец (зачастую даже доехать до райцентра уже проблема), зато с удовольствием посетили бы такое мероприятие, если бы оно проходило в их поселении.
Теперь посмотрим, сколько тратит на культуру город, а сколько район В 2016 году город по программе «Развитие культуры в Малоярославце на 2014-2020 годы» потратил 36 миллионов рублей. В это же время район по программе «Развитие культуры в Малоярославецком районе» потратил 24,8 миллиона рублей! Это на весь район, включая и Малоярославец. На какую сумму район исполнил полномочия непосредственно на территории города, сказать не могу, но видно, что это в разы меньше, чем тратит город.
Таким образом, становится понятно, что: Город тратит на культуру значительно больше средств, чем район на эти же цели в городе.На территории города расположено четыре учреждения культуры районного подчинения и восемь учреждений культуры городского подчинения. То есть городских учреждений в два раза больше. По большому счету район исполняет полномочия по культуре для жителей города только с помощью РДК.В городе нет дублирующих организаций культуры городского и районного подчинения, все учреждения культуры имеют разный характер и преследуют различные цели.Проблему массовых культурных мероприятий, проводимых на территории города самим городом и районом, можно легко решить. В принципе, можно передать городу РДК, и проблемы вообще не будет. Город будет проводить все культурно-массовые мероприятия на своей территории, а район может проводить свои в других поселениях. В городе их действительно достаточно, и, перенеся районные мероприятия в другие поселения, город ни в чем не проиграет, а вот район только выиграет. Так объясните мне, почему город должен передать все свои учреждения культуры району?
Теперь рассмотрим полномочия по спорту К спорту претензии такие же, как и к культуре: одни и те же секции, порой одни и те же тренеры в «Олимп-спорте» и ФОКе. Давайте рассуждать вместе. Допустим, и в «Олимп-спорте», и в ФОКе существуют одни и те же спортивные секции. Но вся разница в том, что в них занимаются разные дети. Если объединить эти заведения, то разве секцию, например в «Олимпе», закроют? Тогда куда девать детей? Перевести их всех в ФОК? Тогда там надо будет организовывать новые группы. Все равно придется оставлять секции и группы. Раз дети ходят и сюда, и туда, значит, эти секции востребованы. Экономической выгоды особой я тоже не вижу. Здание по-прежнему нужно будет содержать, в нем по-прежнему будут заниматься дети, тренерам по-прежнему нужно будет платить независимо от того, будет это делать район или город. Более того, передавать «Олимп-спорт» ФОКу нельзя по той причине, что город лишится взрослого спорта. ФОК – это детско-юношеская спортивная школа. Заниматься со взрослыми спортсменами она просто не имеет права. Может, было бы целесообразнее детский спорт перенести в ФОК, а в «Олимп-спорте» оставить взрослый? Таким образом, не будет никакого дублирования одних и тех же функций. Зачем передавать полномочия по спорту, абсолютно непонятно. У района только одно спортивное заведение – ФОК, а у города их два: «Олимп-спорт» и «Дружба». И еще 2 обособленных подразделения: «Олимпиец» и клуб «Пилот». Даже если действительно будут веские аргументы в пользу объединения «Олимпа» и ФОКа, то из этого вовсе не следует, что город должен отдать все свои спортивные объекты району. В прошлом году город потратил на физическую культуру и спорт 14,9 миллионов рублей. Район – 755 тысяч рублей, и это на весь район! Сколько требуется на содержание ФОКа, мне не известно.
Давайте пройдемся дальше по вопросам местного значения города и района Мы уже выяснили, что все свои вопросы город решает самостоятельно. В решении некоторых вопросов район принимает участие, а в решении некоторых нет. А есть ли такие полномочия, которые город сам не исполняет, а они возлагаются только на район? По большому счету таких всего три: образование, медицинская помощь и реклама. И то, медицина сейчас передана в область, а в образовании часть полномочий уже сейчас исполняет город вместо района, а именно организация отдыха детей в каникулярное время. Причем город осуществляет полномочия района, не потребовав от него ни копейки. Харлампов с Ивановым заключают Соглашение о передаче от района городу осуществления сразу двух полномочий на 2015 год: — организация отдыха детей в каникулярное время; — организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий. При этом район не передал финансы для исполнения этих полномочий, нарушив тем самым закон. Пункт 4 статьи 15 131-ФЗ гласит:
«Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации». Никаких трансфертов, то есть денежных средств, от района получено не было, более того, был нарушен порядок заключения данных соглашений, который определяется Уставом и (или) нормативно правовым актом представительного органа муниципального образования. В Уставе района и города порядок заключения соглашения не установлен, таким образом, принять решение о передаче части своих полномочий район мог только решением районных депутатов. Однако они, как и городские депутаты, не то, что не принимали никаких решений по этому вопросу, но даже и не в курсе того, что Иванов с Харламповым что-то там единолично решили. В Соглашении вообще не определен объем передаваемых полномочий. Дословно этот пункт звучит следующим образом: «Объем передаваемых полномочий определяется на основе взаимной договоренности, достигнутой между сторонами». Стороны там две: Иванов и Харлампов, а вот о чем они договорились, видимо, страшная тайна, хотя все это должно быть прописано в Соглашении. Может, они договорились своих детей отправить в каникулярное время отдыхать за счет бюджета за границу? Или, может, всех детей города должны были отправить отдыхать на Черное море? Сколько детей, когда, где, за какие средства и т. д. и т. п., в Соглашении не указано ничего То же самое и о физкультурно-оздоровительных и спортивно-массовых мероприятиях. Какое количество мероприятий необходимо провести, за чей счет?
Таким образом, получается, что для того, чтобы у города был один хозяин, как того требуют те, кто выступает за объединение, району достаточно передать городу полномочия по рекламе, спорту и образованию — и всё! В этом случае органы местного самоуправления города будут отвечать за все в городе. Зачем городу передавать свои 34 полномочия, которые он исполняет в соответствии с законом, если можно передать только 3 полномочия от района городу, и все вопросы будут сосредоточены в одних городских руках? Причем данный опыт уже есть. Во времена правления Крючкова полномочия по образованию, как, впрочем, и многие другие, исполнял город. Еще немного цифр Заявления о том, что район оплачивает городские расходы, совершенно не соответствуют действительности. На самом деле район исполняет на территории города свои полномочия, которые он должен исполнять на территории района. Город – это такая же часть района, как и любое другое сельское поселение. Почему если район тратит средства на сельские поселения, то считается, что он тратит их на нужды района, а если на город, то значит оплачивает городские расходы? Выше я уже написал как город косвенно финансирует район за счет установления льготы по уплате налога. Как безвозмездно исполняет часть полномочий района, тем самым беря затраты на себя и опять же косвенно финансируя район (те средства, которые район должен был потратить на исполнение этих полномочий, он расходует на другие цели). Несмотря на это район еще и не отдает городу его деньги, предназначенные для выравнивания бюджетной обеспеченности и переданные из областного бюджета. Уже несколько лет подряд район идет на нарушение бюджетного Кодекса и использует средства, выделенные для города, на собственные нужды. В 2013 году район задолжал городу 14 миллионов рублей, в 2014 – 23 миллиона, в 2015 – 23 миллиона рублей. Обратите внимание – задолженность составляет примерно 15% от всех собственных доходов города. Это в несколько раз больше, чем город тратил за этот же период на ремонт дорог. К примеру, в 2015 году было запланировано 1,25 миллиона рублей на ремонт дорог, и за этот же период город недополучили из района 23 миллиона рублей своих же денег. На эти деньги можно было бы отремонтировать дорог почти в 20 раз больше! Так что вопрос, кто кого финансирует и кто кому должен, по-моему, ясен.
А кто же все-таки зачинщик объединения? Еще один вопрос, на который я не могу получить ответ: кто выступил с инициативой объединения города и района? Такое объединение может осуществляться только по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти. То есть, раз этот вопрос встал, значит, кто-то из приведенных выше органов или население выдвинули инициативу. Инициатива населения может быть реализована с помощью проведения референдума. Кто-то инициировал или проводил референдум по данному вопросу? Нет. Инициатива органов местного самоуправления оформляется соответствующим решением. Может, городские или районные депутаты принимали решение о необходимости создания объединенной администрации? Тоже нет. Может быть, есть какое-то решение органов государственной власти области или Российской Федерации? И его никто не видел. Так объясните: с чего сейчас вообще идет разговор о создании единой администрации, если с инициативой ее создания никто не выходил? Кто принял решение о необходимости и целесообразности объединения? Если это частное мнение господина Иванова, то оно, конечно, имеет право на существование, но после него не возникает никаких юридических последствий. А то получается, что никто никаких решений не принимал, а кто-то навязывает городским органам власти свое личное мнение и склоняет к принятию решений. Для тех, кто заявляет, что некоторые депутаты будоражат население и проводят какие-то опросы, хочу напомнить, что у нас пока еще единственным источником власти является народ. Поэтому депутаты, принимая решение, должны выражать, в первую очередь, мнение жителей города. А то интересно получается: глава районной администрации встретился с почетными жителями, чтобы узнать их мнение по поводу объединения города и района, – это хорошо, а вот городские депутаты встретились с жителями (своими избирателями), чтобы узнать их мнение, – это плохо, «народ будоражат».
Заключение Я соглашусь с теми, кто говорит, что в городе должен быть один хозяин. Для этого достаточно передать небольшую часть полномочий от района городу или наделить город статусом городского округа. В этом случае город, уже согласно закону, сам будет исполнять все полномочия, как например Обнинск или Калуга, и никого в виде районной власти сверху у него не будет. Владимир Заболотский.
