Предлагаемые изменения не решают базовых проблем существующей практики общественного контроля
Члены ОП Самарской области в рамках общественной экспертизы рассмотрели проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
Законопроект разработан Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека и нацелен на реализацию поручения Президента РФ (Пр-2143 от 03.11.2016 г.), касающегося разработки пакета поправок в рамочный Федеральный закон от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Как утверждают авторы документа, его задачей является системное совершенствование правовых основ организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями.
Принятие Федерального закона об основах общественного контроля стало серьезным шагом на пути развития гражданского общества в России, однако, правоприменительная практика показала наличие в нем многочисленных пробелов и правовых коллизий с другими нормативными правовыми актами.
Авторы законопроекта предлагают системно урегулировать коллизии и устранить пробелы путем изменения понятийного аппарата Закона об общественном контроле, уточнения состава субъектов общественного контроля, создания федеральной государственной информационной системы (системы электронной демократии), обеспечивающей сбор, обработку, накопление, хранение, поиск и передачу информации о деятельности субъектов общественного контроля и лиц, деятельность которых по осуществлению возложенных на них государственных или иных публичных полномочий является объектом общественного контроля. Кроме того, предполагается введение открытых лицензий, на основании которых предлагается осуществлять распространение информации об общественном контроле.
«Видимыми недостатками Федерального закона об основах общественного контроля являются: отсутствие действующих технологических механизмов реализации одной из трех целей такого контроля — обеспечения учета мнения, предложений и рекомендаций субъектов общественного контроля при принятии решений объектами общественного контроля, а также отсутствие механизма признания доводов сторон обоснованными, объективными, достоверными и т.п., что превращает общественный контроль просто в процесс и не приводит к видимому результату. Еще один момент — недостаточно четкое и узко трактуемое понятие личной заинтересованности лица субъекта общественного контроля, лежащее в основе возникновения ситуации конфликта интересов: в текст закона включено описание прямой выгоды непосредственно лицом общественного контроля и не учтены возможности косвенной выгоды или выгоды, получаемые „аффилированными“ лицами субъекта такого контроля. Кроме того, конфликтом интересов в расширенном понимании этого термина является и прямая или косвенная зависимость субъектов контроля или его членов от объектов контроля, порой делающая невозможность получения объективной оценки деятельности последнего, — считает член Общественной палаты Самарской области Николай Прохоренко. — Эти недостатки, а также существующие объективные трудности получения системной и полной информации для формирования обоснованных мнений субъектами общественного контроля, недостаточный профессионализм лиц, участвующих в таком контроле, и почти гарантированная прямая или косвенная зависимость реальных экспертов от объекта контроля, делают его недостаточно эффективным и не способствуют повышения доверия населения в отношении его действенности и объективности. Авторы рассматриваемого законопроекта предлагают новации, направленные на совершенствование 212-ФЗ. Однако предлагаемые изменения не решают базовых проблем существующей практики общественного контроля».
По мнению эксперта, при принятии законопроекта возможно достижение большей открытости и прозрачности процедур и итоговых документов общественного контроля.
«Формирование единой федеральной информационной системы электронной демократии представляется значимой государственной и общественной целью, далеко выходящей за рамки задач обсуждаемого закона. Но, если рассматривать ее функционирование лишь для целей интеграции сведений о деятельности субъектов общественного контроля (а не объектов, как это может показаться), то оно не имеет иного большого преимущества перед законодательно обусловленной обязанностью объектов контроля представлять на своих официальных сайтах всю информацию по взаимодействию с субъектами общественного контроля. И совершенно очевидно, что создание такой федеральной системы информационной системы не может не потребовать значительных ресурсов на ее проектирование, исполнение и сопровождение, опровергая тезис пояснительной записки к законопроекту об отсутствии необходимости дополнительных затрат», — отметил Николай Прохоренко.
«Повышение прозрачности процедуры общественного контроля за счет развития системы электронной демократии является актуальным и необходимым. При этом следует критически оценить целесообразность создания новых информационных ресурсов и сложных процедур регистрации и лицензирования для распространения информации об общественном контроле. В настоящее время в этом вопросе не в полной мере используются уже имеющиеся ресурсы (официальные сайты общественных палат, общественных советов, законодательных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений). Следует принять организационные меры по повышению эффективности использования имеющихся ресурсов или внести соответствующие дополнения в законопроект», — выдвинула предложение заместитель председателя комиссии Общественной палаты Самарской области по вопросам образования и науки Маргарита Вахтина.
«В отношении положения содействии общественному контролю со стороны государства путем предоставления субсидий и грантов (п. 5 ст. 4 законопроекта) можно сказать, что предполагаемый эффект возможен лишь при наличии согласованных критериев их выделения, должной открытости процедуры конкурсного отбора и обязательной открытой публикации оценки итоговой эффективности произведенных затрат. При экспертно обоснованных сомнениях в такой эффективности необходимо предусмотреть соответствующую ответственность получателей субсидий и грантов с возвратом полной суммы или ее части. В противном случае — это коррупциогенный фактор законопроекта, — уверен Николай Прохоренко. — Что касается определения понятия „деятельности, соответствующей общественным интересам“ (п. 1.1 ст. 4 законопроекта), то таковой она признается, если „реально нацелена на ...“. Отсутствие критериев и механизма решения споров относительно слова „реально“ обесценивает формулировку при явном благом изначальном посыле авторов законопроекта».
«Указание на „реальную“ нацеленность на общественные интересы создает дополнительные сложности», — поддержала коллегу Маргарита Вахтина.
«Существенная часть правовых актов, содержащих нормы об общественном контроле, была принята до вступления в силу Федерального закона „Об основах общественного контроля в Российской Федерации“, — обратила внимание заместитель председателя комиссии Общественной палаты Самарской области по вопросам законности, правам человека, взаимодействию с судебными и силовыми органами и ОНК Галина Николаева. — В этой связи корректировки требует ч. 1 ст. 2 законопроекта, в соответствии с которой под законодательством об общественном контроле следует понимать, в том числе, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, муниципальные нормативные правовые акты, принятые в соответствии с 212-ФЗ. Указанный факт является принципиальными для толкования положений ст. 18 законопроекта».
Нелогичным, — считает Галина Николаева, — представляется ч. 2 ст. 2 законопроекта, в соответствии с которой, особенности осуществления общественного контроля в отдельных сферах определяются соответствующими федеральными законами в части, не противоречащей положениям 212-ФЗ: «Особенности отдельных форм общественного контроля продиктованы сферой их применения (например, связанной с исполнением наказаний) и не могут не вступать в противоречие с общими положениями Федерального закона об основах общественного контроля в РФ».
«Еще одним примером является порядок проведения общественной экологической экспертизы. Так, заключение общественной экологической экспертизы, в соответствии с ч. 2 ст. 25 Федерального закона „Об экологической экспертизе“, приобретает юридическую силу только после утверждения его федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органом государственной власти субъекта РФ, что соответствует назначению общественных экологических экспертиз, но в тоже время противоречит положениям 212-ФЗ, — отметила эксперт. — С учетом замечаний, изложенных в п. 1 и 2, не вполне согласованными являются положения ст. 2 и ч. 2 ст. 4 законопроекта. В соответствии со ст. 2 общественный контроль регулируется принятыми в соответствии с 212-ФЗ правовыми актами, а ч. 2 ст. 4 законопроекта закрепляет, что общественный контроль может осуществляться как в формах, предусмотренных данным Федеральным законом, так и в иных формах, предусмотренных другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. При этом субъекты общественного контроля могут наделяться иными правами и нести иные обязанности помимо предусмотренных настоящим Федеральным законом».
Кроме того, по мнению Галины Николаевой, небесспорным является определение «временный мониторинг», содержащееся в ст. 19 законопроекта: такое определение противоречит сути мониторинга, который является непрерывным процессом наблюдения.
«Содержащиеся в законопроекте дополнения о наделении граждан правом участия в общественном контроле, исходят из конституционного права граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через их представителей (ст. 32 Конституции РФ) и отвечают общепризнанным принципам и нормам международного права. То, как эта норма будет осуществляться на практике, в значительной степени будет зависеть от механизма ее реализации и сегодняшнего состояния институтов гражданского общества в РФ, субъектах РФ и муниципальных образованиях, — заметила, в свою очередь, Маргарита Вахтина. — Изменения, предлагаемые в ст. 9 „Субъекты общественного контроля“, необходимо уточнить и откорректировать. Целесообразно в п. 1 дополнить состав субъектов общественного контроля гражданами Российской Федерации, объединениями граждан, консультативными органами при Президенте Российской Федерации, экспертно-консультативными органами при Правительстве Российской Федерации, палатах Федерального Собрания Российской Федерации, органами судебной власти и прокуратуры (наряду с теми, которые уже содержатся в п. 1 действующей редакции Закона). При этом в п. 2 ст. 9 речь идет об организационных структурах общественного контроля, которые могут создаваться для проведения всех форм контроля. Позиции следует различать. В противном случае, в предлагаемой редакции из состава субъектов общественного контроля „выпали“ общественные советы при исполнительных и законодательных (представительных) органах власти, возникают также и другие противоречия».
Все замечания и предложения членов Общественной палаты Самарской области направлены в ОП РФ, на площадке которой должны пройти «нулевые чтения» рассмотренного экспертами законопроекта.