La Comisión de Venecia exige que la amnistía respete la Constitución y que se apruebe por mayoría amplia
"Los procedimientos legislativos acelerados no son apropiados", advierte el informe en alusión a la tramitación de urgencia
El texto que hoy ha salido de la Comisión de Venecia dista mucho de las expectativas que había trasladado el Ejecutivo de Pedro Sánchez en los últimos días. El informe sobre la ley de amnistía que se está tramitando en las Cortes Generales ya se ha dado a conocer. El texto señala que las amnistías deben cumplir varios requisitos del Estado de Derecho, como los principios de legalidad y supremacía de la ley. Y esto implica, preferiblemente, su aprobación por el Parlamento con una mayoría suficientemente amplia y, en todos los casos, el cumplimiento de la Constitución. También cuestiona que se haya tramitado por el procedimiento de urgencia de forma acelerada y señala que no pueden cubrir a individuos concretos.
En este sentido, el texto legal, aunque no es vinculante, plantea importantes cuestionamientos sobre la manera en que el Gobierno ha impulsado la aprobación de una norma excepcional, cuyo origen está en el acuerdo sellado entre PSOE y Junts para asegurar los votos que se requerían para que Pedro Sánchez pudiera gobernar.
El documento ha experimentado varias modificaciones a partir del borrador que se filtró hace un par de semanas. En él se indica que todas las amnistías deben respetar el Derecho internacional -en particular, de la legislación sobre derechos humanos- y otros principios legales, como el de seguridad jurídica. Para ello, debe estar redactada y planteada con claridad y siguiendo criterios de determinación, accesibilidad y previsibilidad de las disposiciones que recoge. Otros principios que debe respetar son el de igualdad ante la ley, independencia del Poder Judicial y la separación de poderes propios de un Estado democrático.
Además, subraya que las amnistías suelen estar motivadas por razones de reconciliación social y política. Pero puntualiza que estos objetivos legítimos deben alcanzarse mediante métodos y procedimientos coherentes para no frustrar su finalidad. Por ello, destaca "deben inspirarse en la inclusión, la participación, un calendario adecuado y debates públicos".
"En consecuencia, los procedimientos legislativos acelerados no son apropiados para aprobar leyes de amnistía, dadas sus consecuencias de largo alcance y su naturaleza a menudo controvertida", advierte el dictamen
Dado que, por definición, las amnistías conceden beneficios especiales a un grupo específico de individuos que reúnen los requisitos para acogerse a la ley, la Comisión subraya que, para evitar escenarios de arbitrariedad en su aplicación, debe haber coherencia a la hora de determinar qué actos están cubiertos por la amnistía, y debe existir un vínculo causal intrínseco entre ellos. Además, las amnistías son medidas impersonales, señala, que se aplican a personas o a determinadas clases de personas: por lo tanto, los criterios en los que se basan no deben estar concebidos para cubrir a individuos concretos.
Fin legítimo y efectos divisorios de la amnistía
La Comisión subraya que las amnistías deben perseguir un fin legítimo en interés de la comunidad y precisa que la unidad nacional y la reconciliación social y política pueden considerarse entre esos fines legítimos, que debe ser proporcional y adaptarse al caso concreto. En este punto, el dictamen subraya que, si bien los órganos electos disponen de un margen de apreciación a la hora de juzgar si una amnistía es un instrumento eficaz, o si se podría optar mejor por otras opciones como el indulto y/o la modificación de la legislación penal, las amnistías deben adoptarse con una mayoría cualificada suficientemente amplia, en la medida en que pueden tener efectos muy divisorios en la sociedad.
Asimismo, pone el acento en la independencia del poder judicial y la separación de poderes. Esto porque las amnistías tienen el efecto de anular o impedir las decisiones y los procedimientos judiciales. En opinión de la Comisión, debería confiarse al poder judicial la decisión de si personas concretas cumplen los criterios generales determinados por el Parlamento para aplicar la amnistía.
También pide acotar y definir de manera más precisa el alcance material y temporal de la aplicación de la amnistía para hacer más previsibles sus efectos. También pide que se establezca una relación de causalidad más estrecha entre "las consultas celebradas en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017, su preparación o sus consecuencias" y los actos de malversación y corrupción.