Нечеткость формулировок порождает неопределенность

В большей части полномочий, определенных для местного самоуправления Законом № 131‑ФЗ, роль муниципального образования в решении вопросов местного значения обозначена такими словами, как «участие», «содействие», «обеспечение», «организация». Отсутствие четкости формулировок порождает противоречия в разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Это, в свою очередь, приводит к дополнительной нагрузке на муниципальные бюджеты и, как следствие, к недостаточному финансовому обеспечению вопросов местного значения.
Элеонора Робертовна Чубуева, начальник Финансового управления администрации города Тулы
Неполнозначные полномочия
В Российской Федерации в рамках федеративных отношений за всеми уровнями органов власти закреплены расходные полномочия, реализация которых осуществляется за счет законодательного обеспечения финансовыми ресурсами. Расходы бюджета города Тулы, как, впрочем, и любого другого муниципального образования, формируются в целях решения вопросов местного значения, закрепленных статьей 16 Федерального закона № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Однако следует заметить, что в большей части полномочий, указанных в данной статье, роль муниципального образования в решении вопросов местного значения обозначена такими словами, как «участие», «содействие», «обеспечение», «организация». В данном случае отсутствие четкости формулировок порождает неопределенность в решении закрепленных полномочий. Возникают противоречия в разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Это, в свою очередь, приводит к дополнительной нагрузке на муниципальные бюджеты и, как следствие, к недостаточному финансовому обеспечению вопросов местного значения.

Сокращение избыточных, дублируемых и не относящихся к полномочиям органов МСУ функций стало одним из поручений Правительству РФ по итогам заседания Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления

Между тем и в различных отраслевых федеральных законах органам МСУ также вменены полномочия, которые либо неоднозначно сформулированы, либо дополняют вопросы местного значения. Дополнительно вменяемые полномочия неразрывно связаны с вопросами их финансового обеспечения, а неопределенность всегда порождает двоякость толкования как различными органами публичной власти, так и надзорными и контролирующими структурами.
В результате назрел вопрос по сокращению избыточных, дублируемых и не относящихся к полномочиям органов МСУ функций. Это и стало одним из поручений Правительству РФ по итогам заседания Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления, которое состоялось 20 апреля 2023 года. В настоящей статье предлагаем осветить данную проблему на примере полномочий в сфере образования.
МСУ и сфера образования
В соответствии с пунктом «е» части 1 статьи 72 Конституции РФ общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования отнесено в том числе обеспечение государственных гарантий реализации прав общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования, а также дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях. Обеспечивать гарантии закон полагает посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг). Субвенции, в свою очередь, рассчитываются в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов РФ. Эти нормы прописаны в пункте 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273‑ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», пункте 27 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414‑ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».
Таким образом, к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования отнесено обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение образования во всей совокупности этих прав. Исключение — обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройства прилегающих к ним территорий. Эти функции пунктом 5 статьи 9 Закона № 273‑ФЗ отнесены к вопросам местного значения.
Далее, к вопросам местного значения городского округа пунктом 13 части 1 статьи 16 Закона № 131‑ФЗ отнесена организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях. Исключение — полномочия по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.
Согласно правовой позиции судов по смыслу изложенного органы государственной власти субъектов РФ полномочны обеспечивать реализацию гарантированных государством образовательных программ посредством предоставления субвенций местным бюджетам. При этом органы МСУ муниципальных районов и городских округов ответственны за организацию предоставления общедоступного и бесплатного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях. А также за создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях.
Кроме того, Конституционный суд РФ уже обращал внимание на то, что содержание термина «организация», используемого в Федеральном законе № 131‑ФЗ при определении вопросов местного значения, должно раскрываться с учетом специального отраслевого законодательного регулирования. И что в любом случае этот термин не может автоматически трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности (постановление Конституционного суда РФ от 29 марта 2011 года № 2-П). В противном случае допускалась бы как возможность произвольного возложения на муниципальные образования публично-правовых обязательств, так и возможность выхода самих муниципальных образований за пределы своей компетенции. Тем самым речь бы шла о вмешательстве в вопросы, относящиеся к предметам ведения и полномочиям иных публично-правовых образований.
При этом необходимо учитывать, что по смыслу части 2 статьи 16.1, частей 2 и 4 статьи 18 Закона № 131‑ФЗ, а также статей 13–15, 65 и 86 БК РФ органы местного самоуправления городского округа не вправе в случаях, не предусмотренных федеральными законами, участвовать в осуществлении государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 названного федерального закона). Также они не вправе решать вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти, за счет доходов местных бюджетов. Не допускается и возложение на них обязанности по финансированию расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий. Равным образом по общему правилу недопустимо возложение на муниципальные образования, включая городские округа, финансового обеспечения исполнения обязательств, вытекающих из статусных характеристик иных субъектов как самостоятельных участников гражданского оборота. В частности, эта позиция изложена в постановлении Конституционного суда РФ от 3 июля 2019 года № 26-П.

Различный подход регионов
Даже поверхностный анализ региональных нормативных правовых актов показал весьма различный подход к составу возможных расходов при расчете субвенций местным бюджетам. Значительное количество регионов предоставляют субвенции, ограничиваясь возмещением расходов на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек.
Приятно выделяются субъекты, которые проявляют большую заботу о своих муниципальных образованиях, предусматривая более подробный и расширенный перечень. Например, Чувашская Республика предусмотрела, что в составе расходов на обеспечение образовательного процесса учитываются расходы на:

приобретение учебников, учебных пособий, игр, игрушек, дидактических материалов и другой издательской продукции;
приобретение и обслуживание средств обучения, в том числе компьютерного, мультимедийного и иного оборудования, используемого в образовательном процессе;
приобретение оборудования и инвентаря, необходимого для выполнения требований к материально-техническим условиям реализации образовательных программ дошкольного образования, определяемых в соответствии с санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами и требованиями к безопасности образовательного процесса, в том числе на оснащение помещений для качественного питания воспитанников;
приобретение оборудования, инвентаря для организации медицинского обслуживания воспитанников;
приобретение здоровьесберегающего оборудования;
приобретение музыкальных инструментов;
приобретение спортивного оборудования и инвентаря;
приобретение мебели для помещений, в которых проводится образовательный процесс;
приобретение расходных материалов, используемых в образовательном процессе;
текущие хозяйственные расходы, связанные с организацией и проведением образовательного процесса;
расходы, связанные с проведением мероприятий с воспитанниками (конкурсов, смотров, выставок, спортивных соревнований и др.);
обеспечение повышения квалификации работников;
проведение лицензирования и государственной аккредитации образовательной деятельности;
оплату услуг связи, в том числе на подключение к интернету и абонентскую плату за пользование им;
оплату услуг сторонних организаций по ведению учета и составлению отчетности по средствам, источником которых являются субвенции из республиканского бюджета бюджетам муниципальных районов, муниципальных и городских округов на финансовое обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях и т. д.

А в Законе «Об образовании» Республики Карелия в составе нормативов предусмотрены даже расходы на наем транспортных средств в целях обеспечения мероприятий, связанных с реализацией общеобразовательных программ; организацию транспорта для обучающихся к месту проведения государственной итоговой аттестации и обратно; организацию и проведение школьных олимпиад; обеспечение ведения бюджетного (бухгалтерского) учета и представления бюджетной (бухгалтерской) отчетности.
Таким образом, региональные власти по-разному подходят к финансовому обеспечению государственных гарантий, соответственно, и муниципальные образования различных регионов работают в разных правовых условиях.

Безопасное образование: за чей счет
Между тем хочется обратить внимание, что федеральный законодатель, на наш взгляд, не ограничил госгарантии исключительно «зарплатой и игрушками». В силу части 2 статьи 99 закона об образовании определяемые органами государственной власти субъектов РФ нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами. При этом должны обеспечиваться безопасные условия обучения и воспитания, охрана здоровья обучающихся, учитываться иные особенности организации и осуществления образовательной деятельности.
Как установлено пунктом 6 статьи 2, частью 3 статьи 11 закона об образовании федеральные стандарты составляют совокупность обязательных требований к образованию определенного уровня и направлению подготовки, утвержденных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования. Они включают в себя требования к условиям реализации основных образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям.
Действующие федеральные стандарты предусматривают, что нормативы обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного образования, определяемые органами государственной власти субъектов РФ, должны обеспечивать в том числе безопасные условия обучения и воспитания. Это III либо IV раздел федеральных стандартов различных уровней образования. Сюда же можно отнести охрану здоровья обучающихся, а также иные, предусмотренные законом об образовании особенности организации и осуществления образовательной деятельности.
Например, в пункте 23 Федерального государственного стандарта среднего общего образования прямо указано, что нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 закона об образовании, устанавливаются по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся. Отсюда полагаем, что ставшее в настоящее время очень острой проблемой для муниципальных образований в связи с массовыми проверками образовательных организаций финансовое обеспечение мероприятий по антитеррористической защищенности муниципальных учреждений образования должно в силу закона осуществляться за счет субвенции, поступающей из регионального бюджета. То есть субвенции на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного образования в муниципальных дошкольных образовательных и общеобразовательных организациях. И расходы на эти цели должны включаться в норматив для расчета данной субвенции.
До изменения законодательства в части ужесточения требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) для обеспечения безопасных условий обучения и воспитания в штатных расписаниях образовательных учреждений предусматривались должности «дежурный по режиму», «сторож». Работники на данных должностях выполняли свои трудовые функции при реализации образовательных программ дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования. Оплата их труда осуществлялась за счет субвенций, поступающих из бюджета субъекта на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного образования.
Исполнение утвержденных Правительством РФ требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения РФ и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения РФ (постановление Правительства РФ от 2 августа 2019 года № 1006) в части обеспечения охраны образовательных организаций сотрудниками частных охранных организаций, повлекло сокращение вышеуказанных ставок работников. Образовательные учреждения заключили договоры на оказание охранных услуг с частными охранными организациями, которые оплачиваются за счет средств местного бюджета. В результате сократились расходы субъекта РФ, а расходы местного бюджета, напротив, возросли.
Федеральным законом от 6 марта 2006 года № 35‑ФЗ «О противодействии терроризму» к полномочиям МСУ отнесено обеспечение выполнения требований к антитеррористической защищенности объектов, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов МСУ (пункт 4 статьи 5.2). Однако источник финансового обеспечения выполнения этих требований в Законе № 35‑ФЗ отсутствует.
Исходя из основных понятий, установленных статьей 2 Закона № 35‑ФЗ, следует, что антитеррористическая защищенность объекта (территории) — состояние защищенности здания, строения, сооружения, иного объекта, места массового пребывания людей, препятствующее совершению террористического акта. Террористический акт — совершение взрыва, поджога или иных действий, устрашающих население и создающих опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий. Соответственно, образовательное учреждение, проводя мероприятия по антитеррористической защищенности объекта, создает безопасные условия обучения и воспитания.
Право или обязанность
Также примером отсутствия однозначности в разграничении полномочий между органами государственной власти и органами МСУ является право последних устанавливать за счет средств муниципального бюджета дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан. И делать это вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Исключение здесь — финансовые средства, передаваемые местному бюджету на осуществление целевых расходов. Предусмотрено это право, напомним, абзацем 2 пункта 5 статьи 20 Закона № 131‑ФЗ.
Следующий пример. Согласно части 2 статьи 47 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3‑ФЗ «О полиции» органы МСУ вправе осуществлять по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.
Кроме того, неопределенность в формулировании вопросов местного значения присутствует и в недавно принятых федеральных законах. Так, Федеральным законом от 14 апреля 2023 года № 129‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены дополнения в статью 40 Закона РФ от 9 октября 1992 года № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», согласно которым органы местного самоуправления муниципального образования вправе участвовать в организации:
комплектования и обеспечения сохранности библиотечных фондов библиотек, расположенных на территории муниципального образования, учредителями которых являются федеральные органы государственной власти или органы государственной власти субъекта РФ;
сохранения и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории муниципального образования, находящихся в федеральной собственности или собственности субъекта РФ, в том числе в финансировании соответствующих мероприятий.
Как ранее отмечал Конституционный суд РФ[1], местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы страны. Недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование. Это обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе (абзаце 3 пункта 1 и пункте 3 статьи 86; статьях 129 и 135).
К сожалению, использование в формулировках полномочий вышеуказанных, не имеющих конкретизированного нормативно-содержательного наполнения конструкций сохранено и в проекте федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», предусматривающем одноуровневую организацию местного самоуправления, который в настоящее время проходит процедуру согласования. Таким образом, в целях исключения неопределенности в формулировании вопросов местного значения, разграничения полномочий между региональными и муниципальными органами власти назрела необходимость четкого определения перечня вопросов местного значения.

[1] Постановление от 17 июня 2004 года № 12-П; определения от 12 апреля 2005 года № 142‑О, от 13 июня 2006 года № 194-О, от 2 ноября 2006 года № 540-О, от 10 октября 2013 года № 1591-О, от 9 ноября 2017 года № 2516-О.